Lernzettel: Gestion publique et finances publiques

📋 Plan du Cours

1. Produits dérivés et swaps
2. Garanties publiques et engagements conditionnels
3. Gestion de la dette de l’État
4. Plafond de dette et cadre juridique
5. Principes budgétaires et soutenabilité
6. Séparation des ordonnateurs et comptables
7. Réformes de la comptabilité publique
8. Responsabilité financière unifiée
9. Déclenchement et justiciables
10. Infractions et sanctions financières

📖 1. Produits dérivés et swaps

🔑 Notions clés & Définitions

• Produit dérivé : Contrat financier dont la valeur dépend d’un actif sous-jacent et qui n’implique pas un remboursement d’un montant fixe.
• Swap : Contrat d’échange de flux financiers entre deux parties selon des conditions prédéterminées.
• Swap d’intérêt : Swap portant sur les conditions de taux d’intérêt, utilisé notamment pour passer d’un taux variable à un taux fixe (ou l’inverse).
• Swap de taux de change : Swap qui échange des paiements liés à une dette libellée en une devise contre des paiements dans une autre devise.

📝 Points essentiels

• Un produit dérivé ne crée pas une dette de montant fixe à rembourser : ses flux varient selon l’évolution du marché lié à l’actif sous-jacent.
• Les produits dérivés ont trois fonctions : couverture/assurance contre un risque futur, spéculation sur la hausse ou la baisse, et arbitrage en profitant d’un écart de marché.
• Un swap ne modifie pas le capital de la dette : il change les flux (intérêts payés ou reçus) et peut donc améliorer ou détériorer la charge et le déficit.
• Entre 2002 et 2021, l’agence France Trésor a utilisé des swaps d’intérêt pour une économie totale d’environ 4 milliards d’euros, puis y renonce en 2021.
• En 2021, les swaps de taux de change servent à transformer une dette en dollars en paiements en euros via l’échange des flux entre devises.
• Eurostat a mis fin à une pratique belge de “bonification” des recettes issue de certains traitements comptables des swaps, car elle ne correspondait pas à un encaissement réel.

💡 Astuce mémo

Couverture = je me protège, Spéculation = je parie, Arbitrage = je profite de l’écart.

📖 2. Garanties publiques et engagements conditionnels

🔑 Notions clés & Définitions

• Engagement conditionnel : Un engagement de l’État dépend d’un événement ou de paramètres (prix, taux, réalisation), sans remboursement certain d’un montant fixe.
• Engagement hors bilan : Un engagement hors bilan est une promesse ou un risque potentiel de l’État, non comptabilisé au bilan car l’exécution est incertaine.
• Garantie d’emprunt : Une garantie d’emprunt est un engagement par lequel l’État assure un prêt, ce qui peut soutenir les entreprises sans dépense immédiate.
• Engagements de retraite : Les engagements de retraite correspondent à des pensions dues par l’État, financées par des impôts futurs plutôt que par des provisions déjà constituées.

📝 Points essentiels

• En SEC 2010, seuls les engagements certaines (dépense décidée, montant connu, paiement inévitable) entrent dans le bilan, contrairement aux engagements incertains hors bilan.
• Pendant la crise COVID, l’État a garanti plus de 300 millions d’euros de prêts aux entreprises via des garanties d’emprunt.
• Les engagements de retraite représentent environ 50% des engagements hors bilan.
• La LOLF de 2001 encadre le suivi des engagements conditionnels avec une autorisation parlementaire via l’article 34 et un renforcement de l’information au Parlement via l’article 54, paragraphe 7.
• Le programme 114 retrace chaque année les garanties effectivement activées (paiements réellement décaissés) et le suivi de l’encours des garanties s’appuie notamment sur la base CGE TIGRE.

💡 Astuce mémo

Hors-bilan = pas encore sûr : si l’événement (et le montant) n’est pas certain, ça reste “hors bilan”.

📖 3. Gestion de la dette de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Dette négociable : Dette de plus d’un an susceptible d’échanges et de revente sur le marché, ce qui permet une gestion plus flexible de l’endettement.
• Plafond de variation nette : Plafond fixé chaque année par la loi de finances sur la progression nette du stock de dette négociable à long terme, mesurée comme nouvelle dette.
• Valeurs du Trésor : Titres émis par l’État pour financer ses besoins, dont les deux grandes catégories se distinguent par leur durée et leur négociabilité.
• Adjudication : Mode de placement concurrentiel où l’AFT annonce quantité et maturité des titres, puis des offres sont soumises par des SVT et le prix détermine l’attribution.
• Agence France Trésor : Acteur central chargé de mettre en œuvre le programme de financement de l’État, en décidant du rythme et de la maturité des émissions.

📝 Points essentiels

• La loi budgétaire encadre la stratégie d’endettement de l’État via la LOLF, notamment par une autorisation annuelle d’emprunt en cas de manque de ressources propres et définitive.
• Le plafond de variation nette de la dette négociable s’applique aux titres dont la maturité dépasse 1 an et encadre l’endettement supplémentaire, pas la capacité de rembourser les échéances.
• La variation est calculée à partir du stock émis à moyen et long terme (amortissements soustraits), et la valeur exacte n’est connue qu’après, dans la loi de règlement N+1.
• Le programme de financement de l’État est indicatif et autorise le ministre à emprunter selon les besoins, avec ajustements possibles liés aux recettes, à l’inflation, aux taux de marché et à la trésorerie.
• La dette de l’État se place principalement par adjudication (environ 95% du financement), réservée à des acteurs agréés comme les SVT, qui revendent ensuite aux investisseurs finaux sur le marché secondaire.
• La syndication est plus rare (une ou deux émissions par an) et vise des titres de maturité très longue, pouvant concerner des OAT spécifiques ou indexés à l’inflation.

💡 Astuce mémo

Plafond = Stock (nouvelle dette) : Variation nette chaque année, pour le long terme ( > 1 an ), pas pour la trésorerie de court terme.

📖 4. Plafond de dette et cadre juridique

🔑 Notions clés & Définitions

• Plafond de dette : Notion de référence chiffrée fixant le niveau maximal de dette publique à ne pas dépasser, afin d’encadrer la soutenabilité budgétaire.
• Règle d’or : Principe de discipline budgétaire visant à transformer l’objectif d’équilibre en contrainte juridique sur l’emprunt et/ou la dépense publique.
• Schuldenbremse : Règle constitutionnelle allemande limitant l’endettement, avec une dérogation possible en cas de crise majeure ou conditions exceptionnelles.
• PMT : Plan budgétaire pluriannuel servant, dans le cadre européen, d’outil central de trajectoire de dépenses et de crédibilité des engagements.

📝 Points essentiels

• Au niveau européen, le déficit public nominal est encadré par une règle de 3% du PIB et le déficit structurel par 1% du PIB si la dette est <60% ou 1,5% si la dette est >60%.
• La trajectoire de dette européenne est fondée sur un plafond de 60% du PIB, avec une réduction d’au moins 1 point par an sur 4 à 7 ans lorsque la dette dépasse 90% du PIB.
• La « règle du 1/20 » (fixée en 2011) impose une vitesse de réduction de l’écart avec le plafond quand la dette dépasse 60%, mais elle a été abandonnée en 2024 au profit de trajectoires de dépenses plus personnalisées.
• En Allemagne, la Schuldenbremse a été inscrite avec un objectif de limitation de l’emprunt et un taux de déficit structurel fixé à 0,65% après la réforme de 2009, avec des marges/conditions dérogatoires pour certains cas.

💡 Astuce mémo

Repère 3-60 : 3% déficit nominal et 60% dette plafond, puis trajectoires (PMT) au lieu de la règle 1/20 depuis 2024.

📖 5. Principes budgétaires et soutenabilité

🔑 Notions clés & Définitions

• Sincérité des lois de finances : Principe budgétaire imposant que les lois de finances présentent de façon fidèle les ressources et les charges de l’État au regard des informations disponibles et des prévisions raisonnables.
• Erreur manifeste d’appréciation : Contrôle constitutionnel limitant la censure de l’insincérité aux cas où l’évaluation budgétaire apparaît manifestement déraisonnable au regard des éléments disponibles.
• Objectif d’équilibre budgétaire : Exigence de stabilisation des finances publiques qui oriente le contenu des textes budgétaires sans rendre forcément la règle automatiquement censurable comme une interdiction matérielle du déficit.
• Trajectoire de retour à l’équilibre : Programmation pluriannuelle des finances publiques visant à revenir progressivement vers l’équilibre plutôt qu’à s’en tenir à une année isolée.

📝 Points essentiels

• Le principe de sincérité exige la présentation sincère de toutes les ressources et charges de l’État, appréciée selon les informations disponibles et les prévisions raisonnablement déductibles.
• Le Conseil constitutionnel se limite, en matière d’insincérité, au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
• Le grief d’insincérité est souvent soulevé mais n’a, à ce jour, conduit à aucune sanction en raison de la prise en compte de l’intention de fausser.
• Le Haut Conseil des finances publiques (créé en 2012) rend des avis indépendants pour aider l’évaluation des risques d’insincérité des prévisions budgétaires.
• En France, l’équilibre est traité comme un objectif, ce qui oriente les textes plutôt que d’imposer automatiquement une censure du projet de loi de finances.
• Dans le cadre européen, la discipline vise la soutenabilité via des règles chiffrées et une procédure annuelle de vérification des trajectoires transmises par les États avant le 15 octobre.

💡 Astuce mémo

Sincérité = prévisions raisonnables; contrôle CC = erreur manifeste; HCFP = avis indé 2012.

📖 6. Séparation des ordonnateurs et comptables

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordonnateur : L’ordonnateur est l’acteur qui engage la dépense, liquide la dette puis ordonne le paiement au nom de la personne publique.
• Comptable public : Le comptable public est l’acteur qui exécute les opérations de recettes et de dépenses et contrôle, avant paiement, la régularité des flux.
• Incompatibilité ordonnateur-comptable : L’incompatibilité impose que les fonctions de décision et de maniement soient tenues par des personnes distinctes afin de garantir la probité par contrôle croisé.
• Phase administrative : La phase administrative regroupe les actes de l’ordonnateur qui transforment une obligation en dépense payable : engagement, liquidation, ordonnancement.
• Phase comptable : La phase comptable correspond au paiement effectué par le comptable après vérification de la régularité et de la validité de la créance.

📝 Points essentiels

• Le principe sépare la décision de payer (ordonnateur) et le décaissement avec contrôle (comptable), afin de prévenir les erreurs avant paiement.
• La phase administrative comprend l’engagement, la liquidation (service fait et montant) puis l’ordonnancement (ordre de payer).
• La phase comptable implique des contrôles portant sur la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’imputation exacte, la validité des calculs et le caractère libératoire du règlement.
• En cas de doute sur la régularité des pièces, le comptable doit soit la lever, soit refuser de mettre en paiement, et l’ordonnateur ne peut contourner que via la réquisition.
• Il existe des tempéraments au double contrôle, notamment la régie financière, le paiement sans ordonnancement préalable (PSOP) et l’habilitation à payer ou collecter.

💡 Astuce mémo

Admin = engage/liquide/ordonne ; Comptable = vérifie cinq garanties avant de payer.

📖 7. Réformes de la comptabilité publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Ordonnance du 23 mars 2022 : L’acte qui réforme le régime de responsabilité financière des gestionnaires publics et prépare l’entrée en vigueur au 1er janvier 2023.
• Régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire : Le régime ancien qui faisait peser sur le comptable une responsabilité sur ses propres deniers en cas d’irrégularités des opérations de recettes ou de dépenses.
• Gestionnaire public : La catégorie issue de la réforme qui regroupe, à partir de 2023, l’ensemble des acteurs du processus de dépense sous un même régime de responsabilité financière.
• Contrôle à géométrie variable : Le type de contrôle instauré pour moduler l’intensité des vérifications selon la nature et le montant des dépenses sensibles ou répétitives.
• CFU Compte financier unique : Le compte fusionnant les éléments de compte de gestion et de compte administratif pour donner une vision unifiée et simplifiée des finances locales.

📝 Points essentiels

• L’ordonnance du 23 mars 2022 entre en vigueur le 1er janvier 2023 et vise à assouplir la gestion publique en remplaçant un contrôle trop rigide par davantage de contrôle a posteriori.
• La réforme supprime la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable (RPP) pour le remplacer par un régime de responsabilité financière applicable à tous les acteurs du processus de dépenses.
• Depuis la réforme, tous les acteurs de la dépense relèvent du même régime, ce qui conduit à une responsabilisation financière unifiée sous la notion de gestionnaire public à partir de 2023.
• La LOLF organise un contrôle moins systématique et plus sélectif, avec un contrôle renforcé pour les dépenses sensibles et allégé pour les dépenses répétitives et de faible montant.
• Le CFU (lancé par la LFI 2019 et prolongé par la LFI 2022) fusionne le compte de gestion et le compte administratif au sein d’un compte unique.
• La certification des comptes devient une logique de fiabilité, avec une obligation pour l’État prévue par l’article 68 de la LOLF et un contrôle par jugement d’audit externe.

💡 Astuce mémo

RPP = Réparation perso après coup : avec 2023, on passe du réflexe “paiement sous contrôle” à la logique “contrôle et sanctions a posteriori”.

📖 8. Responsabilité financière unifiée

🔑 Notions clés & Définitions

• Responsabilité financière unifiée : Régime visant à faire juger, dans un cadre commun, la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables pour des fautes entraînant un enjeu financier.
• Juridiction financière unifiée : Organisation juridictionnelle unique avec double degré, centrée sur une première instance de la Cour des comptes et une juridiction d’appel inspirée du modèle antérieur.
• Gestion de fait : Situation où une personne agit comme un comptable public sans y être habilitée, ce qui entraîne l’application d’un régime de responsabilité financière.
• Préjudice financier : Critère utilisé pour apprécier la sanction financière en fonction de l’atteinte pécuniaire réellement causée par la faute.

📝 Points essentiels

• La réforme construit une rupture en cherchant un ordre juridictionnel unifié et centralisé avec double degré, tout en réorganisant les rôles de la CBDF et de la nouvelle juridiction d’appel.
• Les fautes les plus graves sont ciblées par des critères liés à un préjudice financier significatif, afin de concentrer la répression.
• La procédure est déclenchée par le procureur général près la Cour des comptes ou par un déféré adressé au ministère public près de la Cour des comptes.
• Les justiciables incluent notamment des fonctionnaires et agents de l’État, des collectivités et des établissements publics, ainsi que certains représentants et membres de cabinets, mais excluent les ordonnateurs élus ou nommés de premier plan, ainsi que les ministres et les élus locaux.
• Les ministres bénéficient d’une immunité, sauf en cas de gestion de fait prévue à l’article L137-3 du CJF.
• Dans la proposition d’organisation, le taux moyen de cassation est présenté comme réduit à 3,9% grâce à la composition de l’appel incluant des membres du Conseil d’État.

💡 Astuce mémo

Préjudice financier = filtre : plus il est significatif, plus la répression vise la faute.

📖 9. Déclenchement et justiciables

🔑 Notions clés & Définitions

• Juridictions financières : Ensemble des juridictions chargées de juger les fautes en matière de gestion des deniers publics et d’en tirer les conséquences financières.
• Justiciables du juge financier : Personnes susceptibles d’être poursuivies devant le juge financier au titre de manquements liés à la gestion publique.
• Immunité des ministres : Principe selon lequel les ministres ne sont pas justiciables devant le juge financier, sauf lorsqu’une gestion de fait est caractérisée.
• Exceptions à l’absence d’immunité des élus : Cas limités où des élus locaux peuvent être justiciables devant le juge financier malgré le principe de non-prise en compte de certains actes liés à leur mandat.

📝 Points essentiels

• La procédure devant le juge financier est déclenchée par l’initiative du procureur général près la Cour des comptes ou par un déféré adressé au ministère public près de la Cour des comptes (CJF, art L.142-1-1).
• Le juge financier peut viser les gestionnaires publics (agents et fonctionnaires de l’État, des collectivités et certains représentants), à l’exception des ordonnateurs, ainsi que certaines personnes en lien avec des organismes contrôlés ou les cabinets ministériels.
• Les ministres bénéficient d’une immunité, levée notamment en cas de gestion de fait (CJF, art L.137-3).
• Les élus locaux sont en principe couverts contre les poursuites au titre de leur mandat, mais 4 exceptions sont prévues : inexécution d’une décision de justice avec astreinte, avantage injustifié via réquisition, retard de production des comptes administratifs, et gestion de fait (CJF, art L.131-4 pour l’astreinte).
• En cas d’instructions/ordres écrits, le régime comporte plusieurs hypothèses dont l’instruction préalable du supérieur (art L.131-5) et des effets distincts selon les conditions prévues à l’art L.131-6 (alinéas 1 et 2).
• Pour les sanctions : l’amende maximale atteint 6 mois de rémunération brute pour une infraction substantielle et 1 mois de rémunération brute pour une infraction formelle (CJF, art L.131-16).

💡 Astuce mémo

Ministre = immunité, mais gestion de fait = exception qui déclenche la sanction.

📖 10. Infractions et sanctions financières

🔑 Notions clés & Définitions

• Faute grave avec préjudice financier significatif : Une infraction générique exige une faute grave et un préjudice financier significatif, appréciés dans le cadre du régime de responsabilité financière.
• Avantage injustifié à autrui, à soi-même : Une infraction sanctionne l’octroi d’un avantage procurant un intérêt personnel du gestionnaire public, avec un volet spécifique incluant l’avantage pour soi-même.
• Amende indexée sur la rémunération brute : Une sanction pécuniaire dont le montant est calculé sur la rémunération brute de la personne, sans prise en compte des primes.

📝 Points essentiels

• La prescription financière est en principe de 5 ans, avec un délai de 10 ans en matière de gestion de fait.
• Une infraction générique de type faute grave suppose un préjudice financier significatif, évalué au regard de la taille du budget selon la jurisprudence.
• L’avantage injustifié inclut un avantage pour soi-même, mais le cours précise l’absence de rétroactivité pour les situations antérieures à 2023.
• En cas d’infraction substantielle, l’amende maximale est de 6 mois de rémunération, et pour une infraction formelle de 1 mois de rémunération.
• L’amende est fondée sur la rémunération brute et non sur les primes, et ne constitue pas une sanction morale supplémentaire.
• La faute grave peut être non intentionnelle dès lors qu’elle tient à un défaut d’organisation, de contrôle ou de surveillance lié à un préjudice financier important.

💡 Astuce mémo

Faute grave + PFS (taille du budget) → 6 mois max ; Avantage injustifié (soi-même après 2023) ; Gestion de fait → prescription 10 ans ; Formelle → 1 mois max.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Trois fonctions des produits dérivés

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre produit dérivé et emprunt : le dérivé ne crée pas un capital à rembourser fixe, car ses flux dépendent d’un actif sous-jacent.
2. Croire que les swaps relèvent de la dette « au sens de Maastricht » : ils modifient les flux (intérêts), pas le capital, donc l’effet est sur déficit/compte national.
3. Mélanger engagement hors bilan et engagement au bilan SEC 2010 : seul l’engagement certaines (dépense décidée, montant connu, paiement inévitable) entre dans le bilan.
4. Inverser plafond de variation nette et capacité de remboursement : il encadre la progression nette du stock de dette négociable long terme (>1 an), pas la trésorerie de court terme.
5. Penser que la séparation ordonnateur/comptable est une règle de résultat : elle sert surtout à la régularité et au contrôle croisé avant paiement.
6. Rater la logique de contrôle à géométrie variable : le contrôle se renforce pour les dépenses sensibles et s’allège pour les dépenses répétitives et de faible montant.
7. Oublier que les ministres ont une immunité sauf gestion de fait : sans gestion de fait, ils ne sont pas justiciables devant le juge financier.

✅ Checklist Examen

1. Définir un produit dérivé et expliquer pourquoi il ne crée pas une dette de montant fixe, puis citer les trois fonctions (couverture, spéculation, arbitrage).
2. Expliquer ce qu’est un swap (échange de flux) et distinguer swap d’intérêt et swap de taux de change.
3. Retracer l’usage public des swaps d’intérêt (période 2002-2021, économie d’environ 4 Md€) et préciser le renoncement en 2021.
4. Expliquer pourquoi les swaps ne sont pas « dette Maastricht » et quel effet ils ont sur le déficit (comptabilité nationale).
5. Définir un engagement conditionnel et un engagement hors bilan, puis rappeler la règle SEC 2010 (certaines au bilan, incertains hors bilan).
6. Citer les grands types d’engagements hors bilan (accords/lois ou contrats, missions socio-économiques, litiges, retraites) et leur logique (pas encore certain ou dépend d’un événement).
7. Expliquer le cadre de suivi LOLF (autorisation parlementaire art 34, information au Parlement art 54 §7) et le rôle du programme 114 + CGE TIGRE.
8. Définir la dette négociable et le plafond de variation nette (logique annuelle sur la dette >1 an, calcul à partir du stock moyen/long terme), puis préciser ce que le Parlement autorise.
9. Décrire les modes de placement de la dette (principe d’adjudication, rôle des SVT, syndication plus rare) et le pourcentage indicatif donné pour l’adjudication (environ 95%).
10. Présenter les principes budgétaires de sincérité (erreur manifeste, contrôle du CC) et l’articulation avec le HCFP créé en 2012.
11. Expliquer la séparation ordonnateur/comptable : phase administrative (engagement, liquidation, ordonnancement) et phase comptable (contrôles avant paiement, refus ou réquisition).
12. Citer les réformes de la responsabilité financière (ordonnance 23 mars 2022, entrée en vigueur 1er janvier 2023) : suppression RPP, contrôle a posteriori, et régime de gestionnaire public unifié.
13. Décrire le déclenchement et les justiciables du juge financier (procureur général ou déféré, immunité des ministres sauf gestion de fait, 4 exceptions pour élus locaux).
14. Expliquer les infractions et sanctions financières : prescription (5 ans, 10 ans gestion de fait), faute grave + préjudice financier significatif, avantage injustifié (dont pour soi-même après 2023), et montants d’amende (6 mois/1 mois) basés sur rémunération brute.