Ficha de revisão: Introduction aux finances publiques françaises

📋 Plan du Cours

1. L’État employeur et actionnaire
2. La politique budgétaire en France et ses fragilités
3. Le cadre budgétaire et l’élaboration du budget
4. Le rôle du gouvernement et du ministre des finances
5. Le calendrier national et les étapes du vote du budget
6. Les grands principes du droit budgétaire
7. Les budgets annexes et comptes spéciaux
8. L’exécution du budget : recettes, dépenses et contrôle
9. Le financement des administrations publiques et rôle de l’Agence France Trésor
10. Les finances européennes et la répartition des pouvoirs
11. Le contrôle administratif et les lois associées
12. Organisation et missions de la Cour des comptes et chambres régionales

📖 1. L’État employeur et actionnaire

🔑 Notions clés & Définitions

• État employeur : L’entité publique qui emploie plus de 6 millions de salariés dans l’économie française, dont 2,5 millions de fonctionnaires, et rémunère également des personnes non agents comme les professeurs du privé.

📝 Points essentiels

• L’État est le premier employeur de l’économie française avec plus de 6 millions de salariés dont 2,5 millions de fonctionnaires.
• Le budget de l’État inclut les dépenses de rémunération, comprenant traitements, pensions et charges sociales, qui ne diminuent jamais même en période de réduction d’effectifs.

💡 À retenir

L’État joue un rôle majeur dans l’économie nationale en tant que premier employeur et investisseur, avec des dépenses de rémunération stables qui soulignent son importance quantitative et financière.

📖 2. La politique budgétaire en France et ses fragilités

🔑 Notions clés & Définitions

• Politique budgétaire : La politique budgétaire est l'ensemble des décisions prises par un gouvernement concernant les recettes et les dépenses publiques afin d'influencer l'économie nationale.
• Politique monétaire : La politique monétaire désigne les actions menées par une autorité monétaire, comme une banque centrale, pour réguler la quantité de monnaie et les taux d'intérêt dans une économie.
• Recours à l’arme budgétaire : Le recours à l’arme budgétaire consiste à utiliser les variations des dépenses publiques et des recettes fiscales comme un levier pour influencer l'activité économique.
• Matière budgétaire : Celle qui donne le plus souvent lieu à la saisine du Conseil C.

📝 Points essentiels

• Depuis 1975, les budgets français sont votés en déséquilibre malgré le principe d’équilibre budgétaire affirmé par le Conseil constitutionnel en 1979.
• Le Conseil constitutionnel impose que si l’équilibre budgétaire s’écarte en cours d’exercice, le gouvernement doit déposer une loi de finances rectificative, bien que cette contrainte soit faible et purement procédurale.
• Le Conseil constitutionnel a persisté et en a déduit que si en cours d’exercice, après le vote de la loi de finance, les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finance s’écartaient des prévisions, il appartenait au gouvernement d’apporter au parlement une loi de finance rectificative, décision du 27 décembre 2002.
• Cette contrainte juridique est assez faible parce qu’elle est purement procédurale et car dans sa propre jurisprudence, le Conseil constitutionnel a estimé que l’absence de dépôt de loi rectificative était sans effet sur la constitutionnalité de la prochaine loi de finance.

💡 À retenir

Les exigences constitutionnelles françaises imposent un principe d’équilibre budgétaire, mais la pratique montre que les budgets sont régulièrement votés en déséquilibre, illustrant une tension entre la norme juridique et la réalité des pratiques budgétaires.

📖 3. Le cadre budgétaire et l’élaboration du budget

🔑 Notions clés & Définitions

• Par exemple : Pour les missions extérieures de l’État, il y a un programme diplomatie, culturel et influence.
• Architecture budgétaire : Fixée par les textes et se conçoit par un triptyque : le programme, les actions, les missions.
• Budget base Zéro : Méthode de justification des dépenses où chaque responsable présente ses propositions budgétaires sans présumer d’actions acquises, chaque proposition étant évaluée selon un critère avantage/désavantage.

📝 Points essentiels

• L’architecture budgétaire est organisée en missions, programmes et actions conformément à l’article 7 de la loi organique de 2001.
• Le budget de l’État est présenté par mission, non par ministère, chaque mission regroupant plusieurs programmes composés d’actions précises.
• La structure du budget de l’État n’est présentée par ministère mais par mission.
• Le budget est aussi présenté par programme.

💡 À retenir

La présentation et la gestion du budget de l’État reposent sur une structure hiérarchique normative organisée en missions, programmes et actions, conformément à la loi organique de 2001.

📖 4. Le rôle du gouvernement et du ministre des finances

🔑 Notions clés & Définitions

• Approche juridique : Perspective qui définit les finances publiques selon la loi organique de 2001, précisant que les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l'État.
• Autorité du Premier Ministre : Pouvoir exécutif selon lequel la préparation des lois de finances est placée sous l’autorité du Premier Ministre, qui exerce les arbitrages entre ministres dans ce domaine.
• Ministre des finances : Membre du gouvernement chargé de préparer le projet de loi de finances, supérieur hiérarchique des agents collecteurs d’impôts, gestionnaire d’une importante administration budgétaire, et responsable de la dette de l’État et des pensions.
• Commission des finances : Instance parlementaire disposant de moyens d’information et chargée du contrôle de la gestion financière, notamment par des auditions, des missions d’information et un contrôle a posteriori de l’exécution du budget.

📝 Points essentiels

• La préparation des lois de finances est une compétence du gouvernement placée sous l’autorité du Premier Ministre.
• Le ministre des finances prépare le projet de loi de finances, est le supérieur hiérarchique des agents collecteurs d’impôts et gère une importante administration budgétaire.
• Mais sa préparation incombe au ministre chargé des finances.

💡 À retenir

La préparation des lois de finances est une compétence du gouvernement placée sous l’autorité du Premier Ministre.

📖 5. Le calendrier national et les étapes du vote du budget

🔑 Notions clés & Définitions

• La voie législative : Le parlement peut, au cours de l’année, modifier les crédits d’émission des programmes.
• La voie règlementaire : Le gouvernement peut procéder à des virements de crédits/transfert de crédit, le gouvernement peut aussi procéder à des modifications d’ampleur moindre en respectant un principe d’auto assurance ministérielle, c'est-à- dire un ministre peut en cas de dépense i
• Vote en séance publique : Étape où le Parlement adopte le budget lors d'une séance ouverte au public, généralement par vote à main levée ou vote public, après examen en commission.
• Commissions des finances : Organes parlementaires chargés d'examiner le projet de loi de finances, disposant de moyens matériels et juridiques, dont le rôle a évolué sous la 5ème république, passant d'une fonction préparatoire à un rôle d'examen en commission.
• Adoption du budget : Encadrée par la loi avec 3 règles essentielles : 1- L’obligation de tenir un débat d’orientation budgétaire dans les deux mois qui précèdent l’examen du budget avec rapport sur les orientations budgétaires comportant toute une série de chapitre.

📝 Points essentiels

• Le budget est examiné par les commissions des finances avant d’être voté en séance publique au Parlement.
• Historiquement, le vote du budget se faisait par chapitre, chaque chapitre correspondant à une catégorie de dépenses ou recettes.

💡 À retenir

Appréhender les étapes formelles et institutionnelles qui rythment l’adoption du budget national.

📖 6. Les grands principes du droit budgétaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe d’unité budgétaire : Règle imposant que l’ensemble des recettes et dépenses d’une personne publique soit présenté dans un seul document budgétaire, permettant une vision exacte et cohérente de la situation financière.
• Principe d’universalité budgétaire : Principe qui interdit la compensation entre recettes et dépenses dans le budget principal, assurant que toutes les opérations soient intégralement comptabilisées sans affectation spécifique.
• Principe d’unité de caisse : Règle selon laquelle toute personne publique doit centraliser ses recettes et dépenses dans un compte unique ouvert auprès de l’État, garantissant la cohérence financière.
• Grands principes : Principes fondamentaux du droit budgétaire qui assurent la cohérence, la transparence et la régularité du budget public, notamment l’unité, l’universalité, l’annualité et l’unité de caisse.
• Principes du droit : Règles fondamentales qui régissent la présentation, l’exécution et le contrôle du budget public, garantissant la légalité et la performance de la gestion financière publique.

📝 Points essentiels

• Le principe d’unité budgétaire impose que le budget soit présenté en un document unique, regroupant toutes les recettes et dépenses d’une personne publique.
• Le principe d’annualité budgétaire exige que le budget soit voté chaque année, avec un début le 1er janvier et une fin le 31 décembre, et que les crédits non consommés soient annulés ou reportés selon des conditions précises.
• Le principe d’universalité budgétaire interdit les opérations en compte de tiers dans le budget principal, assurant que toutes les opérations soient intégralement comptabilisées.
• Le principe d’unité de caisse signifie que toute personne publique doit centraliser ses recettes et dépenses dans un compte unique ouvert auprès de l’État.
• Il s’agit d’une conséquence du principe d’unité, il serait vain d’imposer la présentation du budget dans un document unique si ce document unique ne décrivait pas toutes les dépenses et les recettes de l’exercice.
• Ce principe implique que l’ensemble des recettes et dépenses d’une personne publique (tous les services dépendants d’une personne publique) soient présentées dans un seul document.

💡 À retenir

Le principe d’unité budgétaire impose que le budget soit présenté en un document unique, regroupant toutes les recettes et dépenses d’une personne publique.

📖 7. Les budgets annexes et comptes spéciaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Budgets annexes : Budgets distincts du budget principal, destinés à financer des services de l’État de nature industrielle et commerciale sans personnalité morale, qui dérogent au principe d’universalité budgétaire et sont financés principalement par leurs ressources propres, comme les redevances ou annonces commerciales.
• Comptes spéciaux : Comptes retraçant des opérations particulières hors du budget principal, créés par loi de finance depuis 1959, respectant le principe d’annualité, pouvant recevoir des subventions du budget général, et classés en quatre catégories, notamment les comptes d’affectation spéciale et de commerce, qui peuvent déroger au principe d’universalité pour financer des politiques publiques.
• Autorisations de programme : Crédits pluriannuels permettant d’engager des dépenses sur plusieurs exercices, avec un plafond fixé à 1,20% du revenu intérieur brut depuis 2016, destinés à encadrer les dépenses dans le cadre de la construction européenne.

📝 Points essentiels

• Les budgets annexes sont des budgets distincts du budget principal, dédiés à des activités spécifiques de l’État, principalement des services industriels et commerciaux, et doivent déroger au principe d’universalité budgétaire.
• L’article 310 prévoit une démarche de performance. Cette démarche repose sur la définition d’objectif et d’indicateur et sur la bonne information du conseil. Le traité nous dit que les objectifs doivent être spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et assortis d’échéances. Principe de transparence : Ce principe est la publication au journal officiel des budgets et comptes dans les 3 mois après l’adoption. C’est plus une obligation qu’un principe. Section II. Le cadre financier § 1er L’évolution des dépenses Au plan global, le budget de l’Union Européenne augmente en valeur absolue mais un choix a été fait pour en limiter le poids pour des raisons moins financières que politique pour rendre acceptable l’approfondissement de la construction européenne et de rendre acceptable des élargissements. Ce qui explique la volonté commune de fixer un plafond pour ses dépenses qui se ferait en fonction de la richesse nationale. Depuis 2016, un plafond a été fixé à 1,20% du revenu intérieur brut. En 2000 et 2020, le montant des crédits d’engagement a doublé en 20 ans. En exécution, les dépenses se sont élevées à 184 milliards d’euro en crédit d’engagement et 163 en crédit de paiement. Les États ont souhaité que l’Union Européenne n’excède pas une part du budget national car les budgets ont été fixés à un niveau inférieur à ce que les plafonds permettaient. En 2023, les dépenses
• Pour les comptes spéciaux, ils retracent des opérations de nature particulière, ils peuvent recevoir des subventions du budget général.

💡 À retenir

Les budgets annexes sont des budgets distincts du budget principal, dédiés à des activités spécifiques de l’État, principalement des services industriels et commerciaux, et doivent déroger au principe d’universalité budgétaire.

📖 8. L’exécution du budget : recettes, dépenses et contrôle

🔑 Notions clés & Définitions

• Agents d’exécution comptable : Les agents d’exécution comptable sont deux catégories distinctes intervenant à des moments différents dans l’exécution du budget : les ordonnateurs, qui ordonnent les dépenses, et les comptables publics, qui assurent le paiement et la tenue des comptabilités.
• Contrôle budgétaire : Le contrôle budgétaire est une procédure visant à vérifier la régularité et la conformité des opérations d’exécution du budget, notamment en s’assurant que les dépenses respectent les règles et les crédits disponibles.
• Dépenses de l’État : Les dépenses de l’État sont des dépenses ordonnancées qui doivent être engagées, ordonnancées et payées conformément aux règles budgétaires, avec un paiement qui libère la personne publique de sa dette.
• Entre les dépenses : L’expression 'entre les dépenses' fait référence aux relations et distinctions entre les différentes phases et catégories de dépenses dans l’exécution budgétaire, notamment entre l’engagement, l’ordonnancement et le paiement.
• Exécution financière : L’exécution financière désigne l’ensemble des opérations par lesquelles les budgets sont mis en œuvre, incluant l’ordonnancement des dépenses par les ordonnateurs et leur paiement par les comptables publics.

📝 Points essentiels

• L’exécution comptable repose sur deux catégories d’agents : ceux qui ordonnent les dépenses et ceux qui en assurent le paiement.
• Le paiement est l’acte par lequel la personne publique se libère de sa dette conformément à l’article 33 du décret.

💡 À retenir

L’exécution comptable repose sur deux catégories d’agents : ceux qui ordonnent les dépenses et ceux qui en assurent le paiement.

📖 9. Le financement des administrations publiques et rôle de l’Agence France Trésor

🔑 Notions clés & Définitions

• Agence France Trésor : Service à compétence nationale de l’État chargé de gérer la trésorerie et la dette de l’État, sans autonomie juridique.
• Caisse des dépôts et consignations : Établissement public créé en 1816, jouant un rôle d’investisseur de long terme et actionnaire dans divers organismes publics et privés, avec un statut ambigu.
• Direction du trésor : Administration créée en 1940, chargée de la gestion de la trésorerie et de la dette de l’État, incarnant le principe d’unité de caisse.
• Personnes publiques : Entités telles que l’État, les collectivités locales et la sécurité sociale, qui participent à la gestion et au financement des dépenses publiques.
• Moi1é des dépenses publiques : Part des dépenses publiques dans le PIB, représentant plus de la moitié des dépenses, avec une évolution notable entre 1980 et 2020.

📝 Points essentiels

• L’Agence France Trésor n’a aucune autonomie, c’est un service à compétence nationale de l’État qui a recours à la gestion centralisée de la trésorerie et de la dette.
• Le financement du déficit de l’État et de la sécurité sociale repose sur des ressources publiques et des emprunts gérés par ces institutions.
• Le rétablissement du déficit passe par un réaménagement du budget de l’État.
• Elle a été créée pour gérer la trésorerie de l’État et de la dette.

💡 À retenir

L’Agence France Trésor n’a aucune autonomie, c’est un service à compétence nationale de l’État qui a recours à la gestion centralisée de la trésorerie et de la dette.

📖 10. Les finances européennes et la répartition des pouvoirs

🔑 Notions clés & Définitions

• Traité de Rome : Accord fondateur de la Communauté économique européenne qui établit le principe selon lequel la politique budgétaire relève initialement de la compétence des États membres.
• Finances publiques : Ensemble des ressources, dépenses et mécanismes de gestion financière des États et des institutions européennes, constituant un objet de coopération entre ces différents niveaux institutionnels.
• Pouvoirs entre : Institutions La procédure budgétaire européenne était inspirée du droit français et respectait la règle des 4 temps alternés : pouvoir de proposition à la Commission, pouvoir de décision au législatif.

📝 Points essentiels

• La politique budgétaire européenne, initialement de compétence des États, a évolué avec la mise en place d’un cadre communautaire et de ressources propres.
• Les finances publiques européennes sont un objet de coopération entre institutions nationales et européennes, avec une répartition des ressources et des compétences en constante évolution.
• Les relations entre pouvoirs nationaux et européens sont marquées par des enjeux institutionnels et la nécessité de maintenir un équilibre dans la gestion des finances publiques.
• Il y avait une forme de partage des pouvoirs entre les inspections des finances sur les recettes et impôts et les contrôles de la CDC sur les dépenses de l’État Ces attributions sont fixées par décret du 9 mai 2023 qui soumet au contrôle de l’IG 3 séries de services : - 1ère série : les ordonnateurs et les comptables publics font l’objet de contrôles de l’IGF - 2ème série : les organismes assujettis au contrôle économique et financier de l’État (entreprises publiques sous forme de sociétés commerciales…) - 3ème série : les organismes bénéficiant de concours financiers ou de subventions de la part de l’État, d’une CL ou d’un EP (associations subventionnées…) Le contrôle est fait à la demande du ministre mais il peut aussi être conduit à l’initiative du chef du service de l’IGF qui a un pv important.
• Dans ce\e perspec1ve, les prélèvements sont une rece\e mais une par1e d’entre eux seulement sont soumises aux règles des finances publiques et de prélèvement obligatoire.

💡 À retenir

Les finances publiques européennes sont un objet de coopération entre institutions nationales et européennes, avec une répartition des ressources et des compétences en constante évolution.

📖 11. Le contrôle administratif et les lois associées

🔑 Notions clés & Définitions

• Aménagements : Règle du plafonnement : règle jurisprudentielle qui résulte du principe de proportionnalité des peines qui entraine un plafonnement des sanctions cumulées.
• Gestion de fait : Notion juridique issue de la jurisprudence fondée sur la théorie de l’apparence, sanctionnant la manipulation irrégulière ou non autorisée des deniers publics par une personne qui agit comme gestionnaire sans en avoir la qualité légale.
• Cour des comptes : Institution indépendante chargée du contrôle des comptes publics et de l'exécution des lois de finances, habilitée à engager des procédures telles que le mandatement d’office en cas de gestion irrégulière.

📝 Points essentiels

• La gestion de fait sanctionne la gestion non autorisée des fonds publics, notamment par l'extraction irrégulière ou la manipulation irrégulière de deniers publics.
• L’article L131-12 réprime l’octroi d’un avantage injustifié en nature ou en argent par une personne publique.
• Les infractions budgétaires incluent l’engagement irrégulier de dépenses et l’inexécution des décisions de justice, avec des sanctions spécifiques.
• 2- L’inexécution d’une décision condamnant la personne publique au payement d’une somme d’argent.

💡 À retenir

La gestion de fait sanctionne la gestion non autorisée des fonds publics, notamment par l'extraction irrégulière ou la manipulation irrégulière de deniers publics.

📖 12. Organisation et missions de la Cour des comptes et chambres régionales

🔑 Notions clés & Définitions

• Cour des comptes : Liée elle, elle ne peut pas refuser une enquête.

📝 Points essentiels

• Les chambres régionales des comptes contrôlent les finances des collectivités territoriales et ont été instituées pour renforcer la décentralisation.
• Le mandatement d’office est une procédure judiciaire prévue par la loi pour sanctionner la gestion irrégulière.

💡 À retenir

Les institutions clés du contrôle financier public sont la Cour des comptes au niveau national et les chambres régionales des comptes au niveau local, avec le mandatement d’office comme procédure en cas de gestion irrégulière.

📅 Repères chronologiques

Date	Événement
1975	Votation du budget français
1979	Principe d’équilibre budgétaire affirmé par le Conseil constitutionnel
2002	Organisation en missions, programmes et actions selon la loi organique de 2001
2001	Loi organique sur la structure du budget
1959	Création de la Cour des comptes
2016	Réforme de la gestion de la trésorerie et de la dette par l’Agence France Trésor

📊 Tableaux de Synthèse

Comparaison des principes budgétaires fondamentaux

Principe	Objectif	Application
Unité budgétaire	Regrouper toutes les recettes et dépenses dans un seul document	Présentation en un document unique
Universalité budgétaire	Interdire la compensation entre recettes et dépenses	Toutes les opérations comptabilisées sans affectation spécifique
Annuité budgétaire	Voter le budget chaque année	Exercice du 1er janvier au 31 décembre
Unité de caisse	Centraliser recettes et dépenses dans un compte unique	Compte unique ouvert auprès de l’État

⚠️ Pièges & Confusions Fréquentes

1. Confondre le rôle de l’État employeur avec celui de l’État en tant qu’actionnaire.
2. Mélanger politique budgétaire et politique monétaire.
3. Confondre principes d’unité budgétaire et d’universalité.
4. Oublier que la gestion de fait concerne la manipulation irrégulière des deniers publics.
5. Confondre Cour des comptes et chambres régionales dans leurs missions.
6. Mélanger le rôle de l’Agence France Trésor avec celui de la Direction du trésor.
7. Confondre le principe d’unité de caisse avec celui d’unité budgétaire.

✅ Checklist Examen

1. Vérifier la distinction entre politique budgétaire et politique monétaire.
2. S’assurer de la compréhension des principes fondamentaux du droit budgétaire.
3. Revoir le rôle et la composition de la Cour des comptes.
4. Étudier le fonctionnement de l’Agence France Trésor.
5. Connaître les étapes clés de l’adoption du budget.
6. Maîtriser la structure hiérarchique du budget de l’État.
7. Comprendre le principe d’unité budgétaire et ses implications.
8. Identifier les acteurs impliqués dans le contrôle administratif.
9. Revoir la gestion de la trésorerie et de la dette publique.
10. Étudier la répartition des compétences en finances européennes.
11. Connaître les infractions budgétaires et leurs sanctions.
12. Savoir ce qu’est le mandatement d’office.