Revision sheet: Fondements du droit administratif

📋 Plan du Cours

1. Fondements et finalités du droit administratif
2. Personnes publiques et autorités administratives
3. Personnes privées et service public
4. Service public et puissance publique
5. Juridiction administrative et dualisme juridictionnel
6. Séparation des autorités administratives et judiciaires
7. Séparation des autorités juridictionnelles
8. Naissance du Conseil d’État juridictionnel
9. Organisation et indépendance administratives
10. Liaison de la compétence et du fond
11. Compétences constitutionnelles et blocs
12. Questions préjudicielles entre les ordres
13. Questions préjudicielles entre juges
14. Matières réservées au juge judiciaire
15. Voie de fait et emprise
16. Blocs légaux de compétence judiciaire

📅 Repères chronologiques

Date	Événement
24 août 1790	La loi des 16 et interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs et de citer les administrateurs à raison de leurs fonctions.
24 août 1790	La loi des 16 et, notamment son article 13, interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs ou de connaître des fonctions administratives.
1799	Le Conseil d’État est créé sous le Consulat, entre et 1804, à l’initiative de Napoléon Bonaparte, avec les conseils de préfecture institués par la loi du 28 pluviôse an VIII.
24 mai 1872	La loi transforme le Conseil d’État en juridiction indépendante capable de statuer souverainement sur les litiges administratifs, selon le régime de la justice déléguée.
1873	L’arrêt Blanco a associé les contraintes du service public et du maintien de l’ordre public à la nécessité de moyens exorbitants du droit commun.
1873	L’arrêt Blanco du Tribunal des conflits a fondé l’idée que la responsabilité de l’État liée au service public ne relève pas des principes du Code civil entre particuliers.
1873	L’arrêt Blanco relie la compétence du juge administratif au fond du droit administratif en utilisant le critère du service public, même si son rôle fondateur a été reconstruit a posteriori par la doctrine.
1903	Les arrêts Terrier et Feutry de 1908 ont renforcé puis nuancé le lien entre service public, contrat administratif et compétence du juge administratif.
1912	La décision Société des granits porphyroïdes des Vosges a reconnu le caractère administratif d’un contrat comportant une clause exorbitante du droit commun.
2 mars 1982	La loi a supprimé en principe la tutelle a priori sur les collectivités territoriales et l’a remplacée par un contrôle de légalité a posteriori appelé déféré préfectoral.

📖 1. Fondements et finalités du droit administratif

🔑 Notions clés & Définitions

• Droit administratif : Une branche du droit public interne qui régit les moyens juridiques et humains de l’État, ses agents et ses services.
• Droit dérogatoire : Le droit administratif est un droit dérogatoire au droit commun, car certains procédés illicites en droit privé peuvent être licites lorsqu’ils répondent à l’intérêt général.

★ À maîtriser

• L’administration poursuit principalement deux finalités imposées : le service public et la protection ou la préservation de l’ordre public.

Compléments

• Les prérogatives administratives exorbitantes comprennent notamment la résiliation unilatérale d’un contrat, les réquisitions, l’expropriation et les couvre-feux.

💡 Astuce mémo

Intérêt général → service public et ordre public → droit dérogatoire

📖 2. Personnes publiques et autorités administratives

🔑 Notions clés & Définitions

• Personne publique : Une personne morale de droit public dotée de la personnalité juridique, pouvant avoir des droits et obligations, ester en justice, être condamnée et conclure des contrats pour poursuivre un intérêt général.

★ À maîtriser

• Dans un État unitaire, les trois catégories classiques de personnes publiques sont l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics.

📌 La décentralisation crée une personne publique distincte, tandis que la déconcentration répartit les agents et les compétences au sein d’une même personne publique.

• Les établissements publics ne peuvent exercer que les compétences liées au service public pour lequel ils ont été créés, conformément au principe de spécialité.

📌 La tutelle relie des personnes publiques distinctes, tandis que le rapport hiérarchique relie des autorités administratives appartenant à une même personne publique.

Compléments

• Depuis la loi NOTRe de 2015, la clause de compétence générale subsiste pour la commune, tandis que les autres collectivités territoriales sont principalement limitées aux compétences que la loi leur attribue.

• La tutelle administrative comprend traditionnellement un contrôle d’annulation, d’approbation et de substitution exercé a priori.

• L’article 72 de la Constitution énumère notamment la commune, le département et la région comme collectivités territoriales, et la région a été érigée en collectivité territoriale par la loi du 2 mars 1982.

📖 3. Personnes privées et service public

★ À maîtriser

• Depuis les années 1940, une personne privée qui gère un service public peut relever du droit administratif pour l’exécution et l’organisation de ce service.

• Pour qualifier une personne privée en l’absence de qualification légale, le juge peut rechercher l’initiative de sa création, la nature de sa mission et l’existence de prérogatives de puissance publique, complétés par son fonctionnement, son financement et sa gestion.

• Une personne privée chargée d’un service public peut être considérée comme une autorité administrative et disposer d’un pouvoir réglementaire uniquement pour organiser ce service public.

• Les trois lois de Rolland sont la continuité du service public, sa mutabilité selon les intérêts nouveaux et l’égalité de traitement des usagers.

Compléments

• Les arrêts Vezia de 1935, Caisse primaire Aide et Protection de 1938, Monpeurt de 1942 et Bouguen de 1943 ont contribué à dissocier la personne privée de la mission de service public.

• L’article du règlement d’Air France interdisant le mariage des hôtesses a été qualifié d’acte réglementaire relatif à l’organisation du service public, bien qu’Air France soit une personne privée.

💡 Astuce mémo

Personne privée, activité administrative

📖 4. Service public et puissance publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Service public : Une activité d’intérêt général assurée ou assumée par des personnes publiques et disposant pour cela de moyens exorbitants du droit commun.
• Puissance publique : Désigne un pouvoir juridique exorbitant du droit commun, attribué aux personnes publiques et permettant notamment d’imposer unilatéralement une volonté ou de recourir à l’exécution forcée.

★ À maîtriser

📌 Depuis l’arrêt Bac d’Eloka de 1921, les services publics administratifs relèvent principalement du droit administratif, tandis que les services publics industriels et commerciaux relèvent principalement du droit privé.

📌 Une prérogative de puissance publique n’est licite que si elle constitue la contrepartie nécessaire d’une contrainte exorbitante liée à l’intérêt général, au service public ou à l’ordre public.

Compléments

• L’école de Bordeaux, animée notamment par Léon Duguit, Gaston Jèze, Roger Bonnard et Louis Rolland, a fait du service public le critère central du droit administratif.

• Un contrat qui poursuit l’exécution d’un service public peut être qualifié d’administratif, qu’il s’agisse d’un SPA ou d’un SPIC.

• La puissance publique se manifeste notamment par l’interdiction de manifester, l’expropriation, la résiliation ou la modification unilatérale d’un contrat et l’exécution forcée sans autorisation préalable du juge.

💡 Astuce mémo

Bordeaux : service public ; Toulouse : puissance publique

📖 5. Juridiction administrative et dualisme juridictionnel

🔑 Notions clés & Définitions

• Dualisme juridictionnel : Français repose sur deux ordres de juridiction, l’ordre administratif chargé notamment du contentieux administratif et l’ordre judiciaire chargé du contentieux judiciaire.

★ À maîtriser

• La compétence du juge administratif et le droit administratif ne coïncident que partiellement, car le juge administratif peut appliquer le droit privé et le juge judiciaire peut appliquer le droit administratif.

Compléments

• La compétence du juge judiciaire à l’égard de l’administration peut reposer sur l’article 66 de la Constitution, sur la loi ou sur la jurisprudence.

📖 6. Séparation des autorités administratives et judiciaires

★ À maîtriser

• Le décret du 16 fructidor an III interdit aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d’administration.

Compléments

• Les révolutionnaires ont voulu éviter que les parlements de l’Ancien Régime empiètent sur l’administration, notamment par des arrêts de règlement ou par le refus d’enregistrer les ordonnances royales.

📖 7. Séparation des autorités juridictionnelles

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrateur-juge : La théorie de l’administrateur-juge désigne la situation dans laquelle l’administration juge elle-même les litiges relatifs à son activité.

★ À maîtriser

• Le décret du 16 fructidor an III réaffirme l’interdiction faite aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d’administration.

📌 Le juge judiciaire est présenté comme le gardien de la liberté individuelle, tandis que le juge administratif est chargé de concilier l’intérêt général et les intérêts particuliers.

Compléments

• Le dualisme juridique s’explique notamment par la volonté révolutionnaire d’empêcher les parlements de l’Ancien Régime d’empiéter sur le pouvoir administratif au moyen d’arrêts de règlement ou du refus d’appliquer les ordonnances royales.

💡 Astuce mémo

Juge judiciaire ≠ juge de l’administration

📖 8. Naissance du Conseil d’État juridictionnel

★ À maîtriser

• Avant 1872, le Conseil d’État exerce une compétence contentieuse sans être une juridiction indépendante, car ses décisions relèvent de la justice retenue par le pouvoir exécutif.

Compléments

• Dans l’arrêt Cadot de 1889, le Conseil d’État abandonne définitivement le recours au pouvoir juridictionnel des ministres et met fin à la théorie de l’administrateur-juge.

💡 Astuce mémo

1799 → 1872 → Blanco → Cadot

📖 9. Organisation et indépendance administratives

★ À maîtriser

• Le Conseil d’État exerce un dualisme fonctionnel en cumulant une fonction contentieuse de jugement et une fonction consultative auprès du Gouvernement et du Parlement.

• Les tribunaux administratifs sont créés par décret en 1953 et deviennent les juridictions administratives de premier ressort, sous l’autorité du Conseil d’État.

• La loi du 31 décembre 1987 crée les cours administratives d’appel, chargées de connaître des appels formés contre les décisions des tribunaux administratifs.

📌 Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ont le statut de magistrats depuis 2012, tandis que les membres du Conseil d’État restent des administrateurs civils.

Compléments

• Le Conseil d’État comprend sept sections, dont une section du contentieux et six sections administratives chargées de la fonction consultative.

• Le Conseil d’État conserve une compétence en premier et dernier ressort pour juger la légalité des décrets pris par le Président de la République et le Premier ministre.

💡 Astuce mémo

TA → CAA → Conseil d’État

📖 10. Liaison de la compétence et du fond

🔑 Notions clés & Définitions

• Liaison de la compétence et du fond : Signifie que la nature administrative ou privée du droit applicable détermine en principe l’ordre juridictionnel compétent.

★ À maîtriser

• Lorsqu’il est saisi, le juge administratif examine successivement sa compétence, la recevabilité de la requête, puis son bien-fondé au fond.

📌 Le recours pour excès de pouvoir vise principalement l’annulation d’un acte administratif unilatéral, tandis que le plein contentieux permet notamment de demander des dommages et intérêts ou la réformation de l’acte.

Compléments

• Le droit administratif général demeure principalement jurisprudentiel, même si des codes spécialisés se sont multipliés depuis les années 1990, notamment en propriété publique et en urbanisme.

📌 Le juge administratif peut appliquer le droit privé lorsque aucune contrainte exorbitante ne justifie un droit dérogatoire, tandis que le juge judiciaire peut appliquer le droit administratif lorsque la loi ou l’opportunité lui attribue le contentieux.

💡 Astuce mémo

Fond administratif → juge administratif

📖 11. Compétences constitutionnelles et blocs

🔑 Notions clés & Définitions

• Bloc de compétence : Une dérogation législative qui attribue à un seul ordre juridictionnel un contentieux normalement partagé, afin d’assurer une bonne administration de la justice.

★ À maîtriser

• L’article 66 de la Constitution fait du juge judiciaire le gardien de la propriété privée et de la liberté individuelle, y compris pour certains contentieux issus de l’action administrative.

• La décision du Conseil constitutionnel de 1987 reconnaît un noyau constitutionnel de compétence réservé au juge administratif pour l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.

• Le noyau constitutionnel de compétence administrative concerne principalement le recours pour excès de pouvoir contre les actes administratifs unilatéraux, et non l’ensemble du plein contentieux.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a validé en 1987 le transfert à la Cour d’appel de Paris du contentieux de l’annulation des actes administratifs unilatéraux pris par le Conseil de la concurrence.

• La loi de 1937 attribue au juge judiciaire les accidents survenus à l’école, et la loi de 1957 lui attribue les dommages causés par les véhicules utilisés par l’administration.

📖 12. Questions préjudicielles entre les ordres

🔑 Notions clés & Définitions

• Question préjudicielle : Oblige le juge principalement compétent à surseoir à statuer et à saisir l’autre ordre juridictionnel d’une question subsidiaire dont dépend la solution du litige.

★ À maîtriser

📌 Le juge judiciaire ne peut en principe pas apprécier lui-même la légalité d’un acte administratif unilatéral lorsque cette appréciation conditionne l’issue du procès et doit saisir le juge administratif.

• Le juge civil peut exceptionnellement apprécier la légalité d’un acte administratif unilatéral lorsqu’une jurisprudence établie du Conseil d’État exclut toute difficulté sérieuse.

Compléments

• La décision SNC du Chéneau rendue par le Tribunal des conflits en 2011 précise les conditions de renvoi d’une question préjudicielle entre les ordres administratif et judiciaire.

• Dans l’arrêt Société Green Yellow du 12 décembre 2011, le Tribunal des conflits admet qu’un juge judiciaire puisse annuler lui-même un acte réglementaire rétroactif en présence d’une jurisprudence établie du Conseil d’État sur la non-rétroactivité.

💡 Astuce mémo

Saisir → surseoir → renvoyer → statuer

📖 13. Questions préjudicielles entre juges

★ À maîtriser

📌 En principe, le juge civil doit surseoir à statuer et renvoyer au juge administratif la question de la légalité d’un acte administratif unilatéral lorsque cette question conditionne l’issue du litige.

• Le juge civil peut écarter le renvoi en présence d’une jurisprudence administrative établie, claire et ancienne ne laissant subsister aucune difficulté sérieuse sur la légalité de l’acte.

📌 Lorsque la légalité d’un acte administratif unilatéral met en cause le droit de l’Union européenne, le juge civil doit résoudre lui-même le problème d’inconventionnalité afin de préserver l’effet utile de ce droit.

📌 Le juge pénal peut apprécier la légalité d’un acte administratif unilatéral lorsque cette appréciation est nécessaire à la résolution du litige, sans saisir le juge administratif.

• Le juge civil peut interpréter un acte administratif réglementaire, mais il doit renvoyer au juge administratif l’interprétation d’un acte individuel en cas de doute sérieux.

📌 Saisi à titre principal d’un litige, le juge administratif doit en principe renvoyer au juge judiciaire la question de la légalité ou de l’interprétation d’un acte de droit privé lorsque cette question relève de la compétence judiciaire.

Compléments

• Dans l’arrêt Société Green Yellow du 12 décembre 2011, le Tribunal des conflits a admis que le juge judiciaire annule lui-même un acte réglementaire rétroactif en se fondant sur la jurisprudence constante du Conseil d’État depuis 1948 sur la non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux.

• La compétence du juge pénal pour apprécier la légalité des actes administratifs a été consacrée par l’arrêt Avranches du Tribunal des conflits de 1951 et confirmée par l’article 111-5 du Code pénal issu de la réforme de 1992.

• Le juge répressif peut interpréter lui-même les actes administratifs réglementaires et individuels en raison de sa plénitude de compétence.

📌 Le juge administratif peut statuer lui-même sur un acte de droit privé lorsqu’une jurisprudence judiciaire établie exclut toute incertitude, ou lorsque le requérant invoque la méconnaissance du droit de l’Union européenne.

💡 Astuce mémo

Civil renvoie, pénal tranche

📖 14. Matières réservées au juge judiciaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Matières réservées : Par nature au juge judiciaire sont les atteintes au droit de propriété et à la liberté individuelle, conformément à la jurisprudence constitutionnelle, notamment la décision Conseil de la concurrence de 1987.

★ À maîtriser

• Le juge judiciaire est compétent pour connaître du fonctionnement de la police judiciaire, car les policiers agissent sous les instructions du parquet ou du juge d’instruction et leur comportement peut mettre en cause le fonctionnement de la justice judiciaire.

📌 L’organisation du service public de la police judiciaire relève toujours du juge administratif, même si le fonctionnement de ce service relève du juge judiciaire.

• Le juge judiciaire connaît notamment des litiges relatifs à l’hospitalisation d’office, à la tutelle des majeurs incapables, au PACS, à la déchéance ou à l’acquisition de la nationalité, ainsi qu’à la qualité d’électeur et à la radiation des listes électorales.

Compléments

• Le Conseil constitutionnel a validé en 2011 la compétence du juge judiciaire concernant le fonctionnement des services de police en la rattachant à la protection de la liberté individuelle.

📖 15. Voie de fait et emprise

🔑 Notions clés & Définitions

• Voie de fait : Suppose cumulativement une action administrative insusceptible de se rattacher aux pouvoirs de l’administration et une atteinte à la liberté individuelle ou une extinction du droit de propriété.
• Emprise : Consiste en une atteinte illégale au droit de propriété immobilière privée, pouvant être une dépossession définitive ou une occupation temporaire du terrain par l’administration.

★ À maîtriser

• L’action administrative est insusceptible de se rattacher aux pouvoirs de l’administration lorsqu’elle en sort totalement ou lorsqu’elle exécute de force une décision administrative, même régulière.

• Depuis l’arrêt Bergoend du Tribunal des conflits de 2013, la voie de fait exige une atteinte à la liberté individuelle et non plus à une liberté fondamentale quelconque, ainsi qu’une dépossession ou une extinction du droit de propriété et non une simple atteinte grave.

• En présence d’une voie de fait, le juge judiciaire dispose d’une compétence pleine et entière pour faire cesser l’atteinte et en réparer les conséquences.

📌 Le référé-liberté suppose une atteinte manifestement grave à une liberté fondamentale, une urgence et une action de l’administration dans le cadre de ses pouvoirs, tandis que la voie de fait suppose une action administrative insusceptible de se rattacher à ces pouvoirs.

Compléments

• Depuis la décision Époux Panizzon du Tribunal des conflits de 2013, le juge judiciaire peut connaître de l’emprise même régulière, notamment lorsque la dépossession définitive d’une propriété résulte d’une expropriation.

📖 16. Blocs légaux de compétence judiciaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Blocs de compétence : Des transferts légaux de contentieux vers le juge judiciaire qui dérogent aux règles ordinaires de répartition afin d’éviter de scinder les litiges et d’accélérer le jugement.

★ À maîtriser

• Une loi de 1957 a donné au juge judiciaire une compétence pleine pour connaître des dommages causés par les véhicules de l’administration, quel que soit le rapport avec le service public.

Compléments

• Une loi de 1937, validée par le Conseil constitutionnel, a confié au juge judiciaire le contentieux de la responsabilité résultant des accidents scolaires.

• Le législateur a transféré à la cour d’appel de Paris la compétence pour annuler les actes administratifs unilatéraux pris par l’Autorité de la concurrence.

📊 Tableaux de synthèse

Personnes publiques et contrôle

Notion	Compétence	Contrôle principal
État	Compétence générale sur le territoire national	Contrôle hiérarchique et tutelle des démembrements
Collectivité territoriale	Compétence territoriale définie par la loi	Contrôle de légalité a posteriori depuis 1982
Établissement public	Compétence spécialisée liée à son service public	Tutelle de la personne publique créatrice
Autorité publique indépendante	Compétence spécialisée indépendante	Pas de tutelle de l’État

Organisation des juridictions administratives

Juridiction	Fonction principale	Position
Tribunal administratif	Jugement en premier ressort	Base de la pyramide
Cour administrative d’appel	Appel des décisions des tribunaux administratifs	Deuxième degré
Conseil d’État	Cassation, appel dans certains cas et premier ressort pour les décrets	Sommet de l’ordre administratif