Ficha de revisão: Principes et hiérarchie du droit urbanisme

📋 Plan du Cours

1. Sources du droit et hiérarchie
2. Loi-cadre et grandes lois d’urbanisme
3. Acteurs de l’urbanisme et compétences
4. Hiérarchie des normes en urbanisme
5. Normes nationales d’urbanisme
6. Projets d’intérêt général et servitudes
7. Constructibilité limitée
8. Règlement national d’urbanisme
9. Loi Littoral
10. Loi Montagne
11. Droit de l’urbanisme et urbanisme réglementaire

📖 1. Sources du droit et hiérarchie

🔑 Notions clés & Définitions

• Constitution de 1958 : Texte fondateur de la Ve République qui fixe l’organisation de l’État et les droits fondamentaux, avec une primauté sur toutes les autres normes.
• Loi : Acte adopté par le Parlement qui constitue une source principale du droit et ne peut pas contredire la Constitution.
• Règlement : Acte pris par une autorité exécutive ou administrative pour appliquer concrètement les lois et organiser la vie administrative.
• Jurisprudence : Ensemble des décisions des juridictions qui interprète et précise le sens des textes, en comblant des lacunes que la loi anticipe mal.
• Code : Recueil structuré de règles couvrant une branche du droit, regroupant des lois et textes réglementaires pour assurer une cohérence d’ensemble.

📝 Points essentiels

• La hiérarchie des normes en France forme une pyramide où une norme inférieure ne peut pas contredire une norme supérieure.
• La Constitution de 1958 se situe au sommet et s’impose à l’ensemble des autres normes.
• La loi est adoptée par le Parlement et fixe notamment les infractions pénales et les sanctions applicables.
• Le règlement regroupe notamment ordonnances, décrets, arrêtés et circulaires, et sa fonction est d’assurer l’exécution des lois.
• La jurisprudence n’est pas une source écrite au sens strict, mais elle joue un rôle essentiel d’interprétation et de précision des textes.

💡 Astuce mémo

Pyramide : Constitution > Loi > Règlement ; jurisprudence explique quand la loi ne suffit pas.

📖 2. Loi-cadre et grandes lois d’urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi-cadre : Une loi dont le contenu reste volontairement général et qui fixe des orientations et des objectifs avant d’être complétée par des textes réglementaires.
• Loi d’orientation : Autre nom de la loi-cadre, utilisée pour décrire une loi qui pose des bases générales sans régler directement les détails de mise en œuvre.
• Directive européenne : Acte de droit de l’Union qui fixe des objectifs à atteindre tout en laissant aux États membres le choix des moyens pour y parvenir.
• Loi SRU : Grande loi d’urbanisme de 2000 qui corrige le décalage entre urbanisation, dégradation des centres et répartition inégale des logements sociaux.

📝 Points essentiels

• Une loi-cadre décrit un programme, fixe des objectifs et habilite le Gouvernement à intervenir par décrets, sans que ceux-ci puissent contredire la loi d’habilitation.
• En droit de l’Union, la directive joue un rôle équivalent à la loi-cadre en fixant des objectifs et en laissant la liberté des moyens aux États membres.
• Avant 2000, les lois Cornudet (1919, 1924) imposent une planification urbaine obligatoire pour certaines communes, mais sont peu appliquées.
• En 1954, les textes d’urbanisme épars sont rassemblés dans le Code de l’urbanisme, et en 1955 le Règlement National d’Urbanisme est instauré et reste en vigueur.
• La loi SRU du 13 décembre 2000 remplace le SDAU par le SCoT et le POS par le PLU, tout en imposant notamment 20% de logements sociaux aux communes de plus de 3500 habitants.

💡 Astuce mémo

Loi-cadre = Orientations + habilitation : ensuite les décrets complètent sans contredire.

📖 3. Acteurs de l’urbanisme et compétences

🔑 Notions clés & Définitions

• État garant supralocal : L’État est un acteur qui impose des règles nationales pour protéger l’intérêt général au-delà des intérêts communaux.
• Commune et groupements : La commune et ses groupements assurent l’échelle de base en urbanisme en élaborant les documents et en délivrant les autorisations d’urbanisme.
• Chefs de file (MAPTAM) : La loi MAPTAM organise la répartition des compétences grâce à des niveaux désignés chefs de file qui coordonnent sans diriger.
• Métropole du Grand Paris : La Métropole du Grand Paris est une métropole à statut particulier avec ressources fiscales propres, regroupant des communes définies par la loi.
• Participation du public : Les citoyens sont associés à l’élaboration de l’urbanisme par des procédures comme l’enquête publique et la concertation en amont.

📝 Points essentiels

• La loi MAPTAM (27 janvier 2014) met en place un système de chefs de file où chaque niveau coordonne l’action des autres sur certains domaines sans les diriger.
• En matière d’urbanisme, la Métropole du Grand Paris approuve les PLU et élabore le SCoT, et elle constitue des réserves foncières d’intérêt métropolitain.
• La loi NOTRe (7 août 2015) renforce les intercommunalités en portant leur taille minimale de 5 000 à 15 000 habitants, pour exercer plus efficacement des compétences en urbanisme et logement.
• Les communes décident d’élaborer et d’approuver le PLU, conduisent la procédure, et délivrent les autorisations d’occupation du sol comme les permis de construire.
• Les citoyens participent notamment via l’enquête publique et une concertation préalable, complétées par des formes de démocratie participative.

💡 Astuce mémo

MAPTAM = chefs de file : coordonner sans diriger (chacun “pilote” un domaine).

📖 4. Hiérarchie des normes en urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Pyramide des normes : Organisation du droit de l’urbanisme en niveaux où chaque norme inférieure doit respecter les normes supérieures pour assurer la cohérence du territoire.
• Principe d’opposabilité : Règle selon laquelle un document ou une norme supérieure peut être invoqué pour écarter un document inférieur contraire.
• Rapport de conformité : Rapport juridique imposant à une norme inférieure de respecter strictement et intégralement le contenu de la norme supérieure, sans écart.
• Rapport de compatibilité : Rapport juridique qui exige que la norme inférieure ne contredise pas les orientations fondamentales de la norme supérieure, même si des différences existent.
• Rapport de prise en compte : Rapport assoupli consistant à considérer la norme supérieure sans l’interdire en cas de divergence, supprimé par la loi ELAN en 2018.

📝 Points essentiels

• Le principe d’opposabilité permet à un document supérieur d’être invoqué contre un document inférieur contraire.
• Le rapport de conformité impose une identité stricte, notamment entre le permis de construire et les règles du PLU.
• Le rapport de compatibilité interdit toute contrariété avec les orientations fondamentales, par exemple entre le PLU et le SCoT.
• Le rapport de prise en compte a été supprimé par la loi ELAN (2018) et ne laisse plus que la conformité et la compatibilité.
• La logique d’ensemble impose une chaîne où le permis doit être conforme au PLU, le PLU compatible avec le SCoT, et l’ensemble respectant les normes législatives nationales.

📖 5. Normes nationales d’urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi Littoral : Norme législative qui encadre très strictement l’urbanisation près du rivage afin de protéger les espaces côtiers.
• Loi Montagne : Norme législative qui protège les espaces de montagne en limitant l’urbanisation contre une expansion excessive.
• Zones de bruit des aérodromes : Périmètres liés aux nuisances sonores autour des aérodromes qui imposent des contraintes particulières sur la constructibilité.
• Règlement national d’urbanisme : Ensemble de règles nationales de fond applicable sur tout le territoire, qui complète ou remplace les documents locaux selon la situation.
• Constructibilité limitée : Principe imposant qu’en l’absence de document d’urbanisme local, la construction est interdite par principe, sauf exceptions prévues.

📝 Points essentiels

• La loi Littoral de 1986 s’applique directement et impose aux documents locaux une compatibilité avec ses règles.
• La loi Montagne de 1985 s’applique directement et impose aux documents locaux une compatibilité avec ses limites à l’urbanisation.
• Les zones de bruit aux abords des aérodromes imposent des contraintes spécifiques sur la constructibilité des terrains concernés.
• En l’absence de PLU ou de carte communale, le Règlement national d’urbanisme sert de cadre pour décider des autorisations d’urbanisme.
• L’article L.111-3 du Code de l’urbanisme interdit en principe la construction sans document local, avec des exceptions limitativement prévues.

💡 Astuce mémo

Littoral/Montagne protègent le territoire, bruit encadre la parcelle, et RNU + L.111-3 sécurisent quand il n’y a pas de document local.

📖 6. Projets d’intérêt général et servitudes

🔑 Notions clés & Définitions

• Projet d’intérêt général PIG : Un projet qualifié d’utilité publique permet à l’État ou à une collectivité de faire primer l’intérêt général sur le contenu des documents locaux d’urbanisme.
• Directives territoriales d’aménagement et de développement durable DTADD : Un document d’orientation stratégique de l’État destiné à des territoires à enjeux, avec une portée juridique plus limitée sur les documents locaux qu’une compatibilité stricte.
• Opération d’intérêt national OIN : Une opération exceptionnellement qualifiée d’intérêt national qui transfère à l’État la compétence opérationnelle d’urbanisme sur son périmètre.
• Schéma de mise en valeur de la mer SMVM : Un document de planification et d’aménagement dédié au littoral qui oriente la protection et l’usage de l’espace marin et terrestre attenant.
• Servitudes d’utilité publique : Des contraintes de droit public imposées aux propriétaires pour un intérêt général, annexées au PLU ou publiées pour être opposables.

📝 Points essentiels

• Un PIG est qualifié par l’État ou une collectivité d’utilité publique et s’impose aux documents d’urbanisme locaux, y compris si cela contredit leurs orientations propres.
• Le campus hospitalo-universitaire Grand Paris Nord à Saint-Ouen a été qualifié de PIG le 7 juin 2019 par le préfet de la Seine-Saint-Denis.
• Une OPAH est encadrée dans le temps jusqu’à cinq ans et portée par la collectivité via une convention, tandis qu’un PIG n’a pas de durée fixe et peut être lancé par l’État de façon unilatérale.
• Une DTADD est approuvée par décret en Conseil d’État, et les documents locaux doivent en tenir compte plutôt que la respecter par compatibilité stricte.
• Une servitude d’utilité publique n’est opposable qu’après annexion au PLU ou publication sur le portail national de l’urbanisme pour être invoquée contre une demande d’autorisation.
• Une OIN entraîne un transfert opérationnel : sur son périmètre, le préfet délivre les autorisations d’urbanisme normalement attribuées au maire.

💡 Astuce mémo

PIG = priorité sur le PLU, OIN = priorité sur l’instruction (qui délivre l’autorisation).

📖 7. Constructibilité limitée

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe de constructibilité limitée : Règle de l’urbanisme qui interdit, dans certaines communes sans document local, toute construction ou travaux hors des parties actuellement urbanisées.
• Article L.111-3 du Code de l’urbanisme : Fondement légal qui fixe le mécanisme de constructibilité limitée en l’absence de PLU, de document en tenant lieu ou de carte communale.
• Parties actuellement urbanisées : Périmètre au sein duquel une construction peut être autorisée, par opposition aux secteurs situés en dehors de ces zones.
• Exceptions de l’article L.111-4 : Catégories prévues par la loi qui ouvrent la possibilité de construire en dehors des parties urbanisées dans des cas limitativement listés.

📝 Points essentiels

• Le principe de constructibilité limitée s’applique aux communes sans PLU, sans document en tenant lieu et sans carte communale.
• Dans ces communes, toute construction ou tout travaux réalisés en dehors des parties actuellement urbanisées est en principe interdit.
• Le mécanisme vise à lutter contre le mitage et à inciter les communes dépourvues de document d’urbanisme à s’en doter, faute de quoi le territoire reste largement gelé.
• Les exceptions de l’article L.111-4 couvrent d’abord le bâti existant (adapter, rénover, agrandir, changer d’usage et créer des logements dans le périmètre d’une ancienne ferme).
• La 4e exception relève d’un vote du conseil municipal pour autoriser une construction dans l’intérêt de la commune, notamment pour éviter la diminution de la population.

📖 8. Règlement national d’urbanisme

🔑 Notions clés & Définitions

• Règles d’ordre public : Les règles d’ordre public du RNU s’appliquent partout, même avec un PLU, et aucun document local ne peut y déroger.
• Règles supplétives : Les règles supplétives du RNU ne jouent qu’en l’absence de PLU ou de document d’urbanisme en tenant lieu, puis elles sont écartées par le document local.
• RNU en sept sections : Le RNU est structuré en sept sections qui couvrent successivement localisation, densité/reconstruction, performances environnementales, stationnement, protection des éléments remarquables, mixité et usages de loisirs.

📝 Points essentiels

• L’article L.101-3 du Code de l’urbanisme donne le cadre du RNU et limite son champ, notamment en excluant les productions agricoles.
• Dans une commune dotée d’un document local, les règles d’ordre public du RNU continuent de s’appliquer tandis que les règles supplétives disparaissent au profit du document local.
• La distance d’implantation près des voies suit l’article R.111-16 : tout point d’un immeuble doit être à une distance horizontale de l’alignement opposé au moins égale à la hauteur du bâtiment à ce point.
• La règle de l’article R.111-16 vaut aussi pour les voies privées en prenant la largeur effective de la voie privée, avec assouplissement possible en cas d’alignement imposé par des constructions existantes.
• Les règles supplétives du RNU sont regroupées à l’article R.111-1, et la règle $d \ge h$ en fait partie.
• Les domaines des règles d’ordre public incluent la sécurité et la salubrité (R.111-2), les vestiges archéologiques (R.111-4), le stationnement (R.111-25), l’environnement (R.111-26) et les paysages/perspectives monumentales (R.111-27).

💡 Astuce mémo

d 111-16 = gap vertical : près des voies, distance horizontale d au moins égale à la hauteur h ($d \ge h$).

📖 9. Loi Littoral

🔑 Notions clés & Définitions

• Communes littorales : Les communes littorales sont celles soumises à la loi car elles bordent la mer et certains plans d’eau, ou participent aux équilibres littoraux selon des critères précis.
• Règle de continuité : La règle de continuité impose que les constructions nouvelles s’inscrivent dans la continuité des agglomérations et villages existants.
• Bande des 100 mètres : La bande des 100 mètres est la zone inconstructible à partir du rivage, avec des exceptions liées à certains types de projets.
• Principe d’équilibre : Le principe d’équilibre oblige les documents littoraux à concilier protection des espaces, maintien des activités, et gestion de la fréquentation du public.

📝 Points essentiels

• La loi du 3 janvier 1986 s’applique aux communes riveraines des mers et océans, des étangs salés et des plans d’eau intérieurs de plus de 1000 hectares, ainsi qu’à deux autres catégories définies par leurs liens avec le littoral.
• Toute extension de l’urbanisation est conditionnée par la continuité avec les espaces urbanisés, avec possibilité de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement.
• Dans les espaces proches du rivage, l’urbanisation doit rester limitée et justifiée, avec des modalités d’adéquation selon l’existence de documents (PLU/SCoT/SAR/SMVM) ou l’accord préalable du préfet en l’absence de document.
• Dans la bande inconstructible, sont interdites les constructions en dehors des espaces déjà urbanisés, sauf aménagement des arrières-plages et réalisations de services publics ou d’activités nécessitant la proximité immédiate de l’eau.
• Pour les petits et moyens estuaires, la bande des 100 mètres s’applique le long des rives jusqu’à la limite transversale de la mer, tandis que pour les grands estuaires comme la Seine, la Loire et la Gironde elle va jusqu’à la limite de salure des eaux.
• Les documents d’urbanisme des communes littorales doivent, au titre de l’article L.121-21, intégrer en même temps la protection des espaces remarquables et fragiles, le maintien/développement des activités agricoles-pastorales-forestières-maritimes, et la gestion des conditions de fréquentation du public.

💡 Astuce mémo

Continuité puis Proche-rivage limité, et enfin 100 m : interdit sauf Services publics et Eau (arrières-plages inclus).

📖 10. Loi Montagne

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi Montagne du 9 janvier 1985 : Loi française qui encadre le développement des territoires de montagne en cherchant un équilibre entre activités économiques et préservation des caractéristiques naturelles et paysagères.
• Commune de montagne : Commune ou partie de commune définie par la loi par une limitation importante de l’usage des terres et une hausse des coûts des travaux.
• Urbanisation en continuité : Principe selon lequel toute nouvelle construction en montagne doit s’implanter en continuité des bourgs, villages et hameaux existants.
• Bande de protection des rives : Protection des rives naturelles des plans d’eau naturels ou artificiels de moins de 1000 hectares sur une distance de 300 mètres.
• Exceptions au principe de continuité : Catégories de constructions autorisées par dérogation en montagne, notamment pour les activités agricoles et certaines activités touristiques liées au ski, à la randonnée et à la restauration de chalets d’alpage.

📝 Points essentiels

• La loi Montagne vise environ 30% du territoire métropolitain et concerne 5659 communes désignées par arrêté ministériel à ce jour, sans recouvrement avec la loi Littoral dans les cartes citées.
• La qualification de commune de montagne repose sur l’altitude, les fortes pentes et/ou leur combinaison, qui entraînent des conditions climatiques difficiles et des contraintes techniques coûteuses.
• Le champ d’application de la loi couvre aussi bien les travaux et constructions que les défrichements, plantations, lotissements, terrains de camping ou de stationnement de caravanes, clôtures et remontées mécaniques, ce qui élargit la logique au-delà du bâti.
• Les dispositions principales incluent la protection des terres agricoles et pastorales (L.122-10), la maîtrise de l’urbanisation en continuité (L.122-5), et l’encadrement du tourisme avec exigence de respect des sites et équilibres naturels (L.122-15) sous contrôle du juge administratif.
• Pour les plans d’eau de superficie < 1000 hectares, la protection porte sur une bande de 300 mètres, présentée comme un équivalent montagnard complétant l’espace laissé entre les seuils de la loi Littoral.

💡 Astuce mémo

Montagne = continuité + « petit lac < 1000 ha » protégé sur 300 m (seuil inversé par rapport au littoral).

📖 11. Droit de l’urbanisme et urbanisme réglementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Opposabilité des documents : L’opposabilité d’un document d’urbanisme signifie qu’un document inférieur ne peut pas contredire ses prescriptions et qu’un document supérieur peut être invoqué contre une décision contraire.
• Planification stratégique : La planification stratégique fixe des grandes orientations à long terme, généralement trop générales pour être directement utilisées contre un projet individuel d’autorisation.
• Planification réglementaire : La planification réglementaire produit des règles suffisamment précises pour être appliquées directement aux demandes d’autorisation d’occupation des sols.
• Compatibilité hiérarchique : La compatibilité hiérarchique désigne le lien juridique entre documents, où le document local doit s’accorder avec les dispositions des documents qui lui sont supérieurs.

📝 Points essentiels

• Un document d’urbanisme entretient avec les autres une relation soit de compatibilité, de conformité ou de prise en compte selon son rang dans la hiérarchie.
• Ne pas respecter un document opposable peut entraîner des sanctions, dont l’annulation d’un permis ou l’illégalité d’un PLU en cas de conflit avec un document supérieur.
• Un projet ne peut généralement pas être refusé en invoquant directement le SCoT, car ses dispositions sont trop orientationnelles pour s’appliquer directement à une situation particulière.
• Le PLU, lui, contient des règles détaillées (par exemple hauteur, emprise, retraits) qui peuvent être directement invoquées pour accorder ou refuser un permis.
• La frontière entre planification stratégique et réglementaire dépend surtout du degré de précision et de la portée des prescriptions : général pour les documents stratégiques, opposable au projet pour les documents réglementaires.

💡 Astuce mémo

Stratégique (SCoT) = flou pour le permis ; Réglementaire (PLU) = précis pour le permis.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Rapport de conformité vs rapport de compatibilité

Planification stratégique vs planification réglementaire

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre hiérarchie des normes générale et hiérarchie en urbanisme : en urbanisme on raisonne surtout via conformité/compatibilité (et opposabilité).
2. Croire que la jurisprudence est une source écrite : le cours insiste qu’elle n’est pas une source écrite au sens strict, mais interprète et comble des lacunes.
3. Confondre loi-cadre et directive européenne : les deux fixent des objectifs et laissent ensuite compléter par des textes réglementaires/choix des États.
4. Mélanger conformité et compatibilité : en conformité l’identité stricte est exigée (ex : permis/PLU), alors qu’en compatibilité il ne faut pas contredire les orientations fondamentales (ex : PLU/SCoT).
5. Penser que le SCoT peut servir directement à refuser un permis : c’est plutôt un document stratégique, donc trop général pour être invoqué directement par le pétitionnaire.
6. Oublier la dualité du RNU : des règles d’ordre public s’appliquent même avec un PLU, tandis que les règles supplétives ne s’appliquent qu’en l’absence de document local.
7. Croire que la loi Littoral ou la loi Montagne jouent seulement sur la mer/les montagnes : elles imposent une logique d’urbanisation (continuité, limites) et s’attachent à des bandes/conditions précises.

✅ Checklist Examen

1. Distinguer Constitution de 1958, loi et règlement, et rappeler le rôle de la jurisprudence dans l’interprétation des textes.
2. Expliquer ce qu’est une loi-cadre (contenu général, objectifs + habilitation) et donner l’équivalent UE : la directive.
3. Réciter l’enchaînement chronologique des grandes lois d’urbanisme du cours (Cornudet, permis, Code de l’urbanisme, RNU, loi d’orientation foncière, décentralisation, SRU, MAPTAM, ALUR, NOTRe, ELAN, loi Climat).
4. Décrire les acteurs de l’urbanisme : État (garant supralocal, contrôle, substitution), collectivités (communes/groupements, départements, régions), et la participation du public.
5. Maîtriser les rapports juridiques en urbanisme : opposabilité, conformité (identité stricte), compatibilité (pas de contrariété), et la suppression du rapport de prise en compte (loi ELAN).
6. Identifier les trois niveaux de normes en urbanisme (national, intermédiaire, local) et donner au moins un exemple pour chacun (ex : loi Littoral/Loi Montagne ; DTADD/SCoT ; PLU/permis).
7. Expliquer la logique des documents opposables : la chaîne permis (conforme) / PLU (compatible) / SCoT (compatible) / normes législatives nationales.
8. Expliquer le mécanisme de PIG : qualification d’utilité publique, imposition aux documents locaux et exemple de qualification préfectorale.
9. Comparer PIG et OPAH selon le cours : durée (max 5 ans pour OPAH, pas de durée fixe pour PIG) et pouvoir décisionnaire (portée État possible pour PIG).
10. Expliquer DTADD, SMVM et OIN : DTADD (orientations, valeur élevée, décret en Conseil d’État), SMVM (compatibilité SCoT/PLU), OIN (transfert opérationnel : l’État via le préfet délivre les autorisations sur le périmètre).
11. Maîtriser constructibilité limitée : champ d’application de l’article L.111-3, interdiction hors parties actuellement urbanisées, et les 4 exceptions de l’article L.111-4 (dont le vote du conseil municipal pour la 4e).
12. Connaître le RNU : ses 7 sections, la règle de l’article R.111-16 (d ≥ h), et la distinction règles d’ordre public (toujours) vs règles supplétives (en absence de PLU).