Ordonnance
Une ordonnance est un acte juridique pris par le gouvernement dans le cadre d’une habilitation parlementaire. Pendant toute la durée de l’habilitation, elle a la valeur d’un acte administratif, et son contentieux relève du Conseil d’État. Après l’habilitation, elle doit être déposée pour ratification par le Parlement, sinon elle devient caduque.
Habilitation
L’habilitation est la procédure par laquelle le Parlement autorise le gouvernement à prendre des ordonnances. Pendant cette période, celles-ci ont la valeur d’actes administratifs et relèvent du contentieux du Conseil d’État.
Ratification
La ratification est l’acte par lequel le Parlement approuve une ordonnance. Si ratifiée, celle-ci devient une loi. La ratification doit intervenir dans un délai fixé, sinon l’ordonnance devient caduque.
Caducité des ordonnances
Une ordonnance devient caduque si elle n’est pas déposée à temps pour ratification ou si elle est rejetée par le Parlement. La caducité entraîne la cessation de ses effets juridiques, même si elle a pu produire des effets en cours de validité.
Contentieux devant le Conseil d’État
Pendant l’habilitation, les ordonnances sont considérées comme des actes administratifs, et tout contentieux les concernant relève du Conseil d’État.
Pendant toute la durée de l’habilitation, les ordonnances ont la valeur d’actes administratifs, leur contentieux relevant du Conseil d’État. Après cette période, le gouvernement doit déposer les ordonnances pour ratification par le Parlement. Si elles sont ratifiées, elles deviennent des lois. En revanche, si elles sont rejetées ou si elles ne sont pas déposées dans le délai imparti, elles deviennent caduques, c’est-à-dire qu’elles cessent de produire des effets juridiques. Il est rare que des ordonnances deviennent caduques, même si elles ne sont pas inscrites à l’ordre du jour du Parlement. Parfois, une ordonnance déposée à temps ne sera pas inscrite à l’ordre du jour, mais elle restera en vigueur. Le Parlement peut modifier toutes les dispositions d’une ordonnance, quel que soit le domaine concerné.
Les ordonnances ont un statut juridique temporaire et conditionnel, pouvant être transformées en lois par ratification parlementaire. Leur caducité intervient si elles ne sont pas ratifiées ou déposées à temps, mais en pratique, elles restent souvent en vigueur même sans inscription à l’ordre du jour.
Durée d’habilitation : Période durant laquelle le parlement autorise le gouvernement à édicter des règles par le biais d’une ordonnance. Selon le contenu source, cette durée a tendance à s’allonger, atteignant en moyenne environ un an.
Multiplication des ordonnances : Phénomène observé depuis le début des années 2000, caractérisé par une augmentation significative du recours aux ordonnances, pouvant représenter jusqu’à 58,5 % des textes législatifs lors de certaines législatures. Cela indique une utilisation accrue de cet instrument par rapport à la législation ordinaire.
Domaine d’habilitation : Les matières ou secteurs pour lesquels le parlement autorise le gouvernement à prendre des mesures par ordonnance. Depuis 2007, ces domaines se sont étendus, passant de matières techniques à de nombreux autres secteurs.
Ralentissement du recours aux ordonnances : Tendance observée depuis 2022, liée à l’absence de majorité gouvernementale à l’Assemblée, rendant plus difficile pour le gouvernement d’obtenir des habilitations et, par conséquent, de recourir aux ordonnances.
Depuis les années 2000, le recours aux ordonnances s’est fortement accru, représentant jusqu’à 58,5 % des textes législatifs lors de certaines législatures, notamment entre 2017 et 2022. La durée moyenne d’habilitation a également augmenté, atteignant environ un an, période durant laquelle le gouvernement peut édicter des règles. Par ailleurs, les domaines d’habilitation se sont élargis, passant de matières principalement techniques, comme la codification de certains secteurs juridiques, à de nombreuses autres matières depuis 2007. Ces évolutions ont contribué à une dépossession du Parlement dans le processus législatif. Cependant, depuis 2022, le recours aux ordonnances ralentit notablement, en raison de l’absence de majorité gouvernementale à l’Assemblée, ce qui limite la capacité du gouvernement à obtenir des habilitations.
L’utilisation des ordonnances a connu une forte croissance depuis les années 2000, modifiant le rôle traditionnel du Parlement, mais cette tendance s’inverse depuis 2022 en raison de difficultés politiques.
Compétence exclusive
AUTEUR (date) : compétence que l’UE détient seule pour légiférer dans certains domaines, sans intervention des États membres.
Exemples : politique commerciale, concurrence, monnaie, pêche (ressource de la mer), union douanière.
Compétence partagée
AUTEUR (date) : compétence où l’UE et les États membres peuvent légiférer simultanément, sans dépossession totale des États. Ces derniers peuvent continuer à légiférer dans le respect de la législation européenne.
Règlement européen
AUTEUR (date) : acte législatif européen directement applicable dans tous les États membres dès sa publication, sans nécessité de transposition.
Directive européenne
AUTEUR (date) : acte législatif européen qui fixe un objectif aux États membres, laissant à ces derniers le soin de choisir la manière de le transposer dans leur droit interne par une loi.
Principe de subsidiarité
AUTEUR (date) : principe qui limite l’intervention de l’UE et des États en déterminant le niveau d’intervention le plus approprié, en privilégiant l’échelon le plus proche des citoyens.
Contrôle des parlements nationaux
AUTEUR (date) : mécanisme permettant aux parlements nationaux de vérifier le respect du principe de subsidiarité, notamment en demandant à la Commission de réexaminer ses propositions ou en saisissant la Cour de justice de l’Union européenne si nécessaire.
L’Union européenne dispose de compétences exclusives dans certains domaines, tels que la politique commerciale, la monnaie, la concurrence, la pêche (ressource de la mer) et l’union douanière. Dans la majorité des cas, les compétences sont partagées avec les États membres, qui peuvent continuer à légiférer tout en respectant la législation européenne.
Les actes législatifs adoptés par l’UE prennent la forme de règlements ou de directives. Les règlements sont directement applicables dans tous les États membres, tandis que les directives nécessitent une transposition nationale par une loi. La directive fixe un objectif à atteindre, laissant aux États le choix de la méthode pour y parvenir.
La Commission européenne a le monopole de l’initiative législative, proposant des lois qui sont ensuite adoptées par le Conseil des ministres et le Parlement européen. Le Conseil, organe intergouvernemental, représente les États membres, tandis que le Parlement représente les citoyens européens.
Les parlements nationaux peuvent intervenir dans le processus législatif européen de manière limitée : ils peuvent demander la réexamen d’un projet de texte si un tiers d’entre eux le souhaite, ou saisir la Cour de justice pour faire respecter le principe de subsidiarité. Depuis 2009, avec le traité de Lisbonne, ils participent davantage au contrôle du respect de ce principe, qui limite l’intervention de l’UE et des États à leur niveau approprié.
Les transferts de compétences à l’UE modifient la souveraineté législative nationale en créant un partage de compétences, tout en introduisant un contrôle partagé par les parlements nationaux pour assurer le respect du principe de subsidiarité.
Articles 39 à 46 de la Constitution | Dispositions constitutionnelles qui régissent la procédure législative, définissant notamment le rôle du gouvernement et des chambres dans l’élaboration et l’adoption des lois.
Majorité parlementaire | Groupe politique ou coalition détenant la majorité des sièges au sein des chambres, soutenant généralement la politique du gouvernement et facilitant la majorité dans la procédure législative.
Lois organiques | Textes législatifs complétant la Constitution, précisant la procédure législative et encadrant le fonctionnement des institutions, notamment en matière de procédure parlementaire.
Règlements des assemblées | Textes adoptés par chaque chambre parlementaire pour organiser leur fonctionnement interne, notamment la procédure législative, les délais et les modalités de discussion.
La Constitution confie au gouvernement la maîtrise de l’élaboration de la loi, ce qui signifie qu’il détient une prépondérance dans la procédure législative. Cette maîtrise est soutenue par une majorité parlementaire, qui facilite l’adoption des textes nécessaires à la gouvernance. La procédure législative est régie par les articles 39 à 46 de la Constitution, complétés par des lois organiques et par les règlements des assemblées parlementaires. Ces textes précisent les modalités de collaboration entre le gouvernement et les chambres, tout en maintenant une prépondérance manifeste du gouvernement dans le processus. Cette centralisation vise à assurer une adoption efficace des lois, permettant au gouvernement de faire face aux obstacles parlementaires, notamment par des mécanismes tels que la procédure du temps législative programmée ou l’article 49 alinéa 3.
La maîtrise gouvernementale de la procédure législative, renforcée par la majorité parlementaire et encadrée par la Constitution, garantit la stabilité et l’efficacité politique en permettant au gouvernement de diriger l’adoption des lois essentielles à la gouvernance.
Projet de loi : Acte législatif proposé par le gouvernement, appartenant concurremment au Premier ministre et au Parlement. Il doit être soumis à l’avis du Conseil d’État avant examen en Conseil des ministres et dépôt en assemblée. (Source : contenu fourni)
Proposition de loi : Proposition d’acte législatif déposée par un ou plusieurs parlementaires. Elle peut être soumise à l’avis du Conseil d’État sauf opposition de l’auteur. (Source : contenu fourni)
Avis du Conseil d’État : Opinion consultative donnée sur un projet ou une proposition de loi, notamment pour vérifier leur conformité juridique. La soumission à cet avis est obligatoire pour les projets de loi du Premier ministre, et facultative pour les propositions de loi, sauf opposition de l’auteur. (Source : contenu fourni)
Irrecevabilité financière (art 40) : Limite à l’initiative parlementaire, empêchant toute proposition ou amendement qui diminue le budget ou augmente les dépenses. (Source : contenu fourni)
Irrecevabilité réglementaire (art 41) : Limite à l’initiative parlementaire lorsqu’une proposition empiète sur le pouvoir réglementaire, empêchant toute proposition qui empiète sur cette compétence. (Source : contenu fourni)
Étude d’impact : Document accompagnant depuis 2009 les projets de loi, justifiant la nécessité de légiférer, expliquant les objectifs et les dépôts, et permettant d’évaluer les conséquences de la loi. Elle doit être déposée avec le projet de loi sur le bureau d’une chambre. (Source : contenu fourni)
L’initiative législative appartient à la fois au Premier ministre (pour les projets de loi) et aux parlementaires (pour les propositions de loi).
Les projets de loi du Premier ministre doivent obligatoirement être soumis à l’avis du Conseil d’État avant leur examen en Conseil des ministres, puis déposés en assemblée. Certains projets, comme ceux de finance ou de sécurité sociale, doivent d’abord être déposés devant l’assemblée la plus proche du peuple, tandis que ceux relatifs à l’organisation territoriale doivent être déposés au Sénat en vertu de l’article 24 de la Constitution.
Depuis 2009, tous les projets de loi doivent être accompagnés d’une étude d’impact justifiant la nécessité de légiférer, expliquant les objectifs poursuivis et les conséquences attendues.
Les propositions de loi, déposées par des parlementaires, peuvent faire l’objet d’un avis du Conseil d’État sauf opposition de leur auteur.
L’initiative parlementaire est limitée par deux règles : l’irrecevabilité financière (art 40), qui interdit de diminuer le budget ou d’augmenter les dépenses, et l’irrecevabilité réglementaire (art 41), qui empêche toute proposition empiétant sur le pouvoir réglementaire.
Une fois déposée, la proposition de loi est transmise à une commission pour examen.
L’initiative législative est partagée entre le gouvernement et le Parlement, mais encadrée par des règles strictes, notamment en matière financière et réglementaire, et doit souvent être accompagnée d’une étude d’impact depuis 2009.
Commission permanente
Selon l’art 43, il s’agit d’une commission dont le rôle est de traiter en principe tous les projets et propositions de loi. Elle est composée en fonction de la représentation politique de l’assemblée, avec un nombre limité (8 à l’AN, 7 au Sénat). La commission permanente reflète le rapport des forces politiques et est la principale instance d’examen des textes.
Commission spéciale
Il s’agit d’une commission créée de manière temporaire pour examiner un texte précis. Elle disparaît une fois le travail terminé. Elle peut également être appelée commission ad hoc.
Rapport de commission
C’est le document ou la synthèse rédigée par la commission après l’examen d’un texte, qui peut inclure des recommandations, modifications ou avis.
Temps d’examen (art 42 al.3)
Il s’agit de la période durant laquelle la commission dispose pour examiner un texte avant son passage en séance plénière. Depuis 2008, cette période est fixée à 6 semaines pour la première chambre et 4 semaines pour la seconde, sauf exceptions.
Procédure accélérée (art 45)
Procédure permettant de réduire les délais d’examen des textes par les commissions, limitant leur travail et accélérant leur passage en séance plénière. Elle peut être déclenchée par le gouvernement, notamment pour des projets de lois ou propositions de lois, même si ces dernières ne sont pas systématiquement concernées.
Les projets et propositions de loi sont en principe soumis à une commission permanente compétente, qui reflète la composition politique de l’assemblée. La commission de saisi au fond est celle qui examine le texte en détail, mais d’autres commissions peuvent être consultées pour avis. La composition des commissions est équilibrée pour représenter la majorité et l’opposition, notamment dans les commissions les plus prestigieuses comme celles des finances et des lois.
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, un délai d’examen est prévu : 6 semaines pour la première assemblée et 4 semaines pour la seconde, à compter du dépôt du texte. Ces délais ne s’appliquent pas aux projets de finances, de sécurité sociale, ni en période de crise. La procédure accélérée, déclenchée par le gouvernement, permet de réduire ces délais, limitant le travail des commissions.
Avant 2008, la distinction entre projets et propositions de loi était plus marquée : pour les propositions, la commission pouvait adopter, rejeter ou modifier le texte, la discussion en séance étant basée sur la version modifiée par la commission. Pour les projets, la discussion portait sur le texte déposé par le gouvernement. La révision de 2008 a uniformisé la procédure, la séance s’engageant désormais sur le texte tel que modifié par la commission, sauf pour certains textes spécifiques (constitutionnels, financiers).
Les ministres peuvent participer aux travaux des commissions pour défendre la position du gouvernement. En cas de désaccord sur un amendement, le gouvernement peut recourir à des procédures spécifiques (art 44 al.3 ou art 49 al.3). La réforme de 2008 visait à réduire la durée des débats en séance plénière et à donner une tonalité plus politique, mais les amendements déposés en séance restent nombreux, notamment ceux après le travail en commission.
Les commissions permanentes jouent un rôle central dans l’examen législatif, reflétant la composition politique de l’assemblée, avec des délais encadrés par la Constitution. La procédure accélérée permet de réduire ces délais, mais la pratique montre que les amendements en séance restent importants, témoignant de l’implication politique continue.
Droit d’amendement (art 44) : Selon l’article 44 de la Constitution, ce droit appartient aux membres du gouvernement, à tous les parlementaires, et leur permet de proposer des modifications au texte législatif en cours d’examen. Il s’exerce aussi bien en commission qu’en séance plénière, permettant ainsi une modification du texte initial.
Amendements en séance : Ce sont des propositions de modification déposées lors des débats en séance plénière, après le travail en commission. Ils peuvent être soumis à des irrecevabilités spécifiques, notamment financière ou liée au délai.
Irrecevabilité des amendements : Mécanisme permettant d’écarter certains amendements jugés non conformes ou non pertinents, par exemple pour des raisons financières, de délai ou de lien avec le texte. Elle peut être soulevée en commission ou en séance par le président ou le rapporteur.
Discipline parlementaire : Ensemble des règles et pratiques encadrant le dépôt, la discussion et la recevabilité des amendements, notamment pour éviter les cavaliers législatifs ou les amendements sans rapport avec le texte.
Rapport législatif : Document préparé par la commission, expliquant l’intention du législateur, souvent complété par des éléments de droit comparé, et servant de support à l’examen du texte en séance plénière.
Les commissions jouent un rôle central dans le processus législatif : elles examinent, débattent, modifient les textes et peuvent auditionner des experts, ministres ou haut-fonctionnaires pour enrichir leur analyse. Elles peuvent également procéder à des investigations. Leur travail aboutit à la rédaction de rapports qui expliquent l’intention du législateur et proposent des modifications.
Depuis 2008, les commissions ont la capacité de modifier les projets ou propositions de loi, sauf exceptions comme les lois constitutionnelles ou financières. Le droit d’amendement, prévu par l’article 44, appartient aux ministres et parlementaires, exercé en commission ou en séance plénière. Des irrecevabilités spécifiques peuvent être soulevées pour certains amendements, notamment financiers (augmentation des dépenses) ou liés au délai (amendements déposés hors délai ou non soumis à la commission). La règle veut que, après l’ouverture du débat, le gouvernement puisse s’opposer à l’examen d’amendements non déposés en commission, mais cette irrecevabilité est peu utilisée en pratique. Les amendements considérés comme hors sujet ou sans lien avec le texte (cavaliers législatifs) peuvent aussi être déclarés irrecevables, notamment en première lecture.
En moyenne, environ 25 000 amendements sont déposés, principalement par l’opposition sur des textes sensibles, afin de ralentir leur adoption. Ces irrecevabilités, tout en limitant certains amendements, n’empêchent pas une forte activité amendementaire.
Les commissions législatives jouent un rôle clé en tant que creuset de la modification législative, en préparant et en filtrant les textes avant leur examen en séance plénière, grâce à leur pouvoir d’examiner, modifier et auditionner pour enrichir le travail législatif.
| Thème | Notions clés | Auteur / Référence |
|---|---|---|
| Régime juridique des ordonnances | Ordonnance : acte gouvernemental sous habilitation, valeur administrative, devient loi par ratification, caduc si non déposé ou rejeté | — |
| Habilitation : autorisation parlementaire, durée moyenne environ 1 an | — | |
| Ratification : approbation parlementaire, devient loi, délai fixé | — | |
| Caducité : fin des effets si non ratifiée ou déposée à temps | — | |
| Pratique des ordonnances | Augmentation depuis années 2000 (jusqu’à 58,5 % des textes législatifs) | — |
| Extension des domaines d’habilitation depuis 2007 | — | |
| Ralentissement depuis 2022 lié à l’absence de majorité gouvernementale | — | |
| Transfert de compétences UE | Compétence exclusive : commerce, monnaie, concurrence, pêche, union douanière | — |
| Compétence partagée : légiférer simultanément avec les États | — | |
| Règlement européen : applicable directement dans tous les États | — | |
| Directive européenne : objectif fixé, transposition nationale laissée à la discrétion | — | |
| Principe de subsidiarité : intervention la plus proche du citoyen | — |
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1. Comment un gouvernement doit-il agir pour que son ordonnance reste en vigueur après la période d'habilitation ?
2. Qu'est-ce que le rôle principal des commissions législatives?
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Régime juridique des ordonnances
Actes temporaires pris par le gouvernement sous habilitation parlementaire.
Habilitation — définition ?
Autorisation parlementaire permettant au gouvernement de prendre des ordonnances.
Ratification — rôle ?
Approuver une ordonnance pour qu’elle devienne loi.
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