Lernzettel: Principes et gestion budgétaire française

📋 Plan du Cours

1. Administrations publiques et déficit
2. Discipline budgétaire européenne
3. Fondements constitutionnels du budget
4. LOLF et programmation pluriannuelle
5. Lois de finances et textes spéciaux
6. Principes budgétaires
7. Préparation et calendrier budgétaires
8. Commission des finances et examen parlementaire
9. Exécution budgétaire des crédits
10. Exécution comptable et acteurs

📖 1. Administrations publiques et déficit

🔑 Notions clés & Définitions

• Administrations publiques centrales : Les administrations publiques centrales regroupent l’État (avec ses services déconcentrés) et des organismes divers d’administration centrale chargés de compétences nationales.
• Organismes divers d’administration centrale : Les organismes divers d’administration centrale exercent des missions de service public rattachées à des politiques de l’État et sont majoritairement financés par l’État.
• Administrations publiques locales : Les administrations publiques locales rassemblent les collectivités territoriales et des organismes locaux qui gèrent des services et équipements au niveau local.
• Administrations de sécurité sociale : Les administrations de sécurité sociale assurent les dépenses de protection sociale via les régimes de sécurité sociale et des organismes liés aux risques sociaux.

📝 Points essentiels

• Le déficit public correspond à un solde annuel négatif des administrations publiques, quand leurs dépenses dépassent leurs ressources.
• Les administrations publiques centrales comprennent l’État, ses services déconcentrés, et des ODAC comme Météo France, France Travail et les universités.
• Les administrations publiques locales rassemblent régions, départements, EPCI et communes, ainsi que des organismes locaux comme le CCAS et les caisses des écoles.
• Les administrations de sécurité sociale regroupent hôpitaux, régimes de sécurité sociale et retraites complémentaires (AGIRC-ARRCO) ainsi que l’assurance chômage.
• Le régime général de sécurité sociale représente environ 90 % du système et couvre les salariés du secteur privé et les travailleurs indépendants.
• Les dépenses de prestations sociales constituent le premier poste de dépense des administrations publiques.

💡 Astuce mémo

APUC/LOCAL/ASSO : 3 niveaux, et partout le même test déficit = dépenses > ressources.

📖 2. Discipline budgétaire européenne

🔑 Notions clés & Définitions

• Critères de Maastricht : Ensemble de seuils budgétaires utilisés pour l’entrée dans l’Union monétaire, avec un plafond de déficit public et de dette rapportés au PIB.
• Pacte de stabilité et de croissance : Cadre européen qui vise à faire respecter durablement les critères de Maastricht grâce à des dispositifs préventifs et correctifs.
• Programme de stabilité : Document transmis par les États de la zone euro pour exposer l’évolution attendue de leur déficit à moyen terme.
• Semestre européen : Cycle annuel de coordination des politiques budgétaires et économiques de l’Union, programmé entre novembre et juillet.
• Six-Pack : Paquet de réformes adopté en 2011 pour renforcer le contrôle du pacte, notamment via un mécanisme de sanctions plus automatique.

📝 Points essentiels

• Le traité de Maastricht fixe initialement un déficit public à 3% max du PIB et une dette publique à 60% max du PIB.
• Le pacte de stabilité et de croissance installe un volet préventif et un volet correctif, avec surveillance multilatérale puis procédure en cas de déficit excessif.
• Le semestre européen (2011) synchronise les calendriers budgétaires nationaux : les États transmettent leurs priorités et la Commission formule des recommandations durant un cycle de novembre à juillet.
• Le Six-Pack (2011) introduit une majorité qualifiée inversée : la sanction de la Commission est réputée adoptée sauf vote contraire du Conseil à la majorité qualifiée.
• Sous le Six-Pack, la procédure de déficit excessif peut être déclenchée aussi en cas de dépassement du seuil de dette de 60% du PIB, et non plus seulement sur le seul dépassement de 3% de déficit.
• En cas de procédure de déficit excessif, le Conseil examine la réalité du déficit puis peut adresser des recommandations, avant d’enclencher des mesures en cas d’absence de correction.

📖 3. Fondements constitutionnels du budget

🔑 Notions clés & Définitions

• Égalité devant l’impôt : Le principe constitutionnel impose que la loi fiscale traite de façon comparable les contribuables placés dans une situation semblable, tout en admettant des dérogations justifiées par l’intérêt général.
• Constitution de l’impôt et facultés contributives : Le régime constitutionnel de l’impôt fonde sa répartition sur les capacités contributives, pour assurer une contribution commune répartie entre les citoyens.
• Consentement de l’impôt : Le consentement constitutionnalise le rôle des citoyens via leurs représentants pour décider de la nécessité et des modalités de la contribution publique.
• Monopole parlementaire des lois fiscales : La Constitution attribue au Parlement l’adoption des règles relatives aux impositions de toutes natures, notamment l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement.
• Priorité de l’Assemblée nationale : La Constitution organise la procédure budgétaire avec une priorité de l’Assemblée nationale dans l’examen des projets de lois de finances.

📝 Points essentiels

• L’égalité fiscale distingue l’égalité devant la loi et l’égalité devant les charges publiques, avec des facultés contributives comme critère de répartition de l’impôt.
• Le consentement de l’impôt s’exprime à travers le vote de la loi de finances, qui détermine quotité, assiette, recouvrement et durée de la contribution.
• L’article 34 confie au Parlement la compétence pour fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.
• En cas de désaccord, le gouvernement ne peut retenir que le texte adopté par l’Assemblée nationale pour les projets de lois de finances.
• Les délais constitutionnels d’examen du projet de loi de finances sont de 40 jours à l’Assemblée nationale puis de 20 jours au Sénat, avant l’intervention d’une procédure si le Parlement ne s’est pas prononcé.
• La Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et la certification des comptes de l’État, et l’autonomie financière des collectivités est garantie par la Constitution.

💡 Astuce mémo

DDHC 6-13-14-15 : Égalité → Facultés → Consentement → Contrôle des comptes publics.

📖 4. LOLF et programmation pluriannuelle

🔑 Notions clés & Définitions

• LOLF : Loi organique du 1er août 2001 qui fixe de nouvelles règles d’élaboration et d’exécution du budget de l’État en introduisant une logique de performance.
• Logique de performance : Approche qui relie l’action publique à des objectifs et à des résultats mesurés, en gardant une logique de moyens et une logique de résultats.
• PAP et RAP : Documents de la LOLF où le PAP fixe les objectifs et indicateurs pour chaque programme, et le RAP vérifie l’atteinte des objectifs.
• LOPFGP : Loi organique du 17 décembre 2012 qui met en place une programmation pluriannuelle et des mécanismes de correction avec un organisme indépendant.
• Haut conseil des finances publiques : Autorité indépendante présidée par le président de la Cour des comptes, chargée d’éclairer sur la fiabilité des prévisions et d’alerter en cas d’écart à la trajectoire.

📝 Points essentiels

• Sous la LOLF, le budget général est structuré en mission, programme, puis actions, et le gestionnaire de programme est responsable d’objectifs avec crédits associés.
• Le PAP est annexé au projet de loi de finances initiale et le RAP, annexé à la loi de règlement, sert à vérifier l’atteinte des objectifs.
• Le gouvernement dépose avant le 15 juillet un rapport d’orientation des finances publiques pour préparer l’examen du projet de loi de finances suivant, selon l’art. 48 LOLF.
• La loi de programmation des finances publiques fixe une trajectoire pluriannuelle pour l’ensemble des administrations publiques d’une durée minimale de trois années civiles.
• La LOPFGP crée un Haut conseil des finances publiques et prévoit qu’un mécanisme de correction est mis en place en cas d’écart à la trajectoire, avec alerte publique et prise en compte de circonstances exceptionnelles.
• La loi organique du 28 décembre 2021 renforce la programmation en rendant les lois de programmation plus lisibles (dont des objectifs en milliards d’euros) et en modifiant le calendrier et le contenu de plusieurs débats budgétaires.

💡 Astuce mémo

LOLF = PAP avant, RAP après : objectifs et indicateurs → vérification des résultats.

📖 5. Lois de finances et textes spéciaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Loi de finances initiale : La loi de finances initiale fixe, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et charges de l’État, ainsi que l’équilibre du budget.
• Loi de finances rectificative : La loi de finances rectificative modifie en cours d’année certaines dispositions de la loi de finances initiale prévues par la LOLF.
• Loi de finances de fin de gestion : La loi de finances de fin de gestion intervient en fin d’année après les décrets pris en cours d’année pour ajuster l’affectation, sans changer le montant global.
• Loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes : La loi de règlement arrête définitivement les montants de recettes et de dépenses, ainsi que les éléments de trésorerie, et compare les objectifs aux réalisations.
• Loi d’urgence (article 45 LOLF) : La loi d’urgence encadre l’adoption partielle ou spéciale de dispositions quand la loi de finances n’a pas pu être promulguée à temps pour l’exercice.

📝 Points essentiels

• La loi de finances initiale, pour l’année civile 1er janvier–31 décembre, donne une autorisation relative pour les dépenses et une autorisation absolue pour les recettes.
• Les lois de finances rectificatives peuvent modifier la loi initiale en cours d’année et ratifient les modifications apportées par décret d’avance.
• La loi de finances de fin de gestion ne doit pas affecter le montant global du budget, mais permet de réajuster l’affectation.
• La loi de règlement arrête définitivement les recettes et dépenses de l’année concernée et permet de vérifier l’écart entre objectifs et réalisations.
• En cas de dépôt tardif empêchant la promulgation avant le début de l’exercice, une loi d’urgence vise au moins l’adoption de l’article 1 relatif à la perception des impôts.
• À titre alternatif, une adoption partielle peut être demandée avant le 11 décembre, puis, en cas de blocage sur 70k (dans le cours), le gouvernement peut mettre en vigueur certaines dispositions par ordonnance.

💡 Astuce mémo

Initiale = autoriser (dépenses relatives, recettes absolues) ; Rectif = corriger en cours d’année ; Fin de gestion = ajuster l’affectation ; Règlement = “arrêt définitif” + objectifs vs réalisés ; Urgence = sauver le démarrage (au moins article 1).

📖 6. Principes budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Principe d’annualité budgétaire : Principe selon lequel le budget doit être voté chaque année pour déterminer les recettes et les dépenses de cette même année.
• Principe d’unité budgétaire : Principe imposant que le budget soit présenté dans un document unique pour assurer lisibilité et transparence.
• Principe d’universalité budgétaire : Principe selon lequel l’ensemble des recettes sert à couvrir l’ensemble des dépenses du budget.
• Principe de spécialité budgétaire : Principe selon lequel l’objet des dépenses doit être clairement déterminé, les crédits ne couvrant que les dépenses autorisées.
• Principe de sincérité budgétaire : Principe selon lequel les lois de finances présentent de façon sincère toutes les ressources et les charges de l’État, au regard des informations disponibles.

📝 Points essentiels

• Le principe d’annualité s’accompagne d’AE et de CP : les autorisations d’engagement peuvent être plus élevées que les crédits de paiement et les engagements peuvent être reportés pour payer sur plusieurs années.
• Le principe d’annualité admet une période complémentaire dont la durée ne peut excéder 20 jours pour certaines dépenses et recettes, ce qui prolonge exceptionnellement l’année civile.
• Le principe d’universalité impose la non-affectation des recettes (une recette finance toutes les dépenses) et la non-contraction (les recettes et dépenses doivent être détaillées, sans solde masquant les montants).
• Par exception à l’universalité, des recettes peuvent être fléchées vers des dépenses via les budgets annexes et comptes spéciaux, ainsi que via les fonds de concours, les attributions de produits et les rétablissements de crédits prévus par la LOLF.
• La spécialité peut être aménagée par des crédits sans logique de performance comme les fonds spéciaux (sécurité extérieure et intérieure) et des dotations de “pouvoirs publics” non réparties.
• La sincérité budgétaire (art. 32 LOLF) se juge avant l’exécution, selon les informations disponibles et les prévisions raisonnablement déductibles, et elle vise l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre.

💡 Astuce mémo

AE pour engager sur plusieurs années, CP pour payer chaque année (AE ≥ CP).

📖 7. Préparation et calendrier budgétaires

🔑 Notions clés & Définitions

• Article liminaire : L’article liminaire d’un projet de loi de finances présente, sous forme de tableau, les prévisions de solde structurel et de solde effectif.
• Article d’équilibre : L’article d’équilibre, inséré dans la première partie de la loi de finances initiale, fixe l’équilibre général du budget et de la trésorerie ainsi que le plafond d’autorisations d’emplois.
• Loi d’urgence : Une loi d’urgence permet de sécuriser rapidement l’adoption partielle ou spéciale du projet de loi de finances lorsque la promulgation dans les délais habituels devient impossible.

📝 Points essentiels

• Pour les dépenses, l’autorisation donnée par le parlement est relative (le gouvernement n’est pas tenu de tout dépenser), alors que pour les recettes elle est absolue (le gouvernement doit recouvrer tout ce qui est annoncé) au titre de l’exercice du 1er janvier au 31 décembre.
• La loi de finances initiale comporte un article liminaire, une première partie, une seconde partie et des états législatifs annexés à valeurs législatives.
• L’article 34 LOLF impose des contenus obligatoires et distincts dans la loi de finances initiale, dont l’article liminaire, les dispositions autorisant la perception des ressources, le plafond des dépenses et l’article d’équilibre.
• Le PLF doit être déposé au plus tard le premier mardi d’octobre, et son non-respect n’entraîne aucune sanction prévue dans le cours.
• En cas d’urgence, une adoption partielle du projet est prévue avant le 11 décembre et une adoption spéciale avant le 19 décembre.
• Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour se prononcer sur la loi de finances initiale, et la loi de règlement doit être déposée avant le 1er mai.

💡 Astuce mémo

Octobre dépôt du PLF • Urgence 11/19 décembre • Loi de règlement avant 1er mai • Délai Parlement 70 jours.

📖 8. Commission des finances et examen parlementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Commission des finances : La commission des finances est la commission saisie en premier pour examiner le projet de loi de finances et préparer la discussion parlementaire.
• DOPF : Le débat d’orientation et de programmation des finances publiques est le débat budgétaire fusionné depuis 2021 portant sur les orientations et la programmation.
• Questions budgétaires : Les questions budgétaires sont des questionnaires adressés au Gouvernement par les commissions des finances et autres commissions, avec réponse écrite imposée par la LOLF.
• Rapporteur général : Le rapporteur général est chargé de rédiger le rapport général sur le projet de loi de finances en trois tomes pour guider l’examen.
• Rapporteurs spéciaux : Les rapporteurs spéciaux suivent des missions ou crédits particuliers, auditionnent avant et après dépôt puis rendent un rapport annexé au rapport général.

📝 Points essentiels

• Après le dépôt à l’Assemblée nationale, le texte est renvoyé immédiatement à la commission des finances pour examen.
• L’examen en commission débute par l’audition du ministre des finances et du budget, puis par l’intervention du rapporteur général et des rapporteurs spéciaux.
• La commission examine le texte dans l’ordre du PLF pendant 3 jours et prépare la discussion en séance publique par des amendements.
• La séance publique se fait en deux temps : discussion générale sur les grandes lignes puis discussion article par article avec examen des amendements et sous-amendements.
• En matière de PLF, le gouvernement peut demander l’inscription prioritaire à l’ordre du jour et le temps de priorité lui est favorable.
• Le droit d’amendement budgétaire est encadré : un amendement ne peut pas diminuer les ressources ni créer ou aggraver une charge publique sans mécanisme de compensation indiqué par le cadre budgétaire.

💡 Astuce mémo

3 jours en commission : auditions d’abord, puis rapporteur général et rapporteurs spéciaux, pour préparer les votes en séance article par article.

📖 9. Exécution budgétaire des crédits

🔑 Notions clés & Définitions

• Mise à disposition des crédits : La mise à disposition des crédits est le mécanisme par lequel des crédits ouverts sont rendus disponibles aux ministres pour exécuter les programmes.
• Modification des crédits : La modification des crédits désigne les ajustements réalisés pendant l’exécution sur la destination ou le montant des crédits pour adapter la dépense au réel.
• Virement de crédits : Le virement est un mouvement qui change la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère sans modifier le montant total.
• Transfert de crédits : Le transfert est un mouvement qui déplace des crédits entre programmes de ministères distincts en changeant le service responsable de la dépense.
• Responsable d’unité opérationnelle : Le responsable d’unité opérationnelle est l’acteur qui prescrit l’exécution des recettes et dépenses de son unité et rend compte au RBOP.

📝 Points essentiels

• Depuis 2021, le gouvernement désigne par décret les ministres bénéficiaires des crédits ouverts sur chaque programme, dotation ou compte spécial.
• Les virements modifient la répartition entre programmes d’un même ministère et respectent une fongibilité asymétrique, notamment l’impossibilité d’augmenter les dépenses de personnels.
• Les transferts modifient la répartition entre programmes de ministères distincts en changeant le service responsable, sans changer le montant, et nécessitent l’avis de la commission des finances.
• En cas de modification du montant, le gouvernement peut recourir à un décret d’avance (urgence) ou à un décret d’annulation (crédit sans objet) ou à des arrêtés de report (crédits non consommés).
• En gestion budgétaire, la responsabilité d’exécution est portée en premier lieu par la chaîne RFFiM puis RPROG, RBOP et RUO qui prescrit et exécute au niveau de l’unité.

💡 Astuce mémo

Virements = même ministère ; Transferts = ministères différents ; Montants = avance/annulation/report ; Exécution = RUO prescrit, RBOP coordonne, RPROG cadre.

📖 10. Exécution comptable et acteurs

🔑 Notions clés & Définitions

• Séparation ordonnateurs-comptables : principe budgétaire qui impose une double chaîne de décision et de paiement entre l’ordonnateur et le comptable public pour éviter la confusion des rôles.
• Ordonnateur principal : catégorie d’ordonnateur qui agit en sa qualité de ministre, élu local ou directeur d’établissement public pour prescrire recettes et dépenses.
• Comptable public : agent public chargé de manier les fonds et de tenir les comptes, avec une responsabilité pécuniaire personnelle sur les opérations qu’il exécute.
• Contrôleur budgétaire : acteur de contrôle qui vérifie l’exécution des lois de finances et apprécie la soutenabilité de la programmation budgétaire.
• Régies financières : dispositif permettant de confier à une personne des missions de type comptable pour encaisser certaines recettes et réaliser certaines dépenses, avec un accord entre ordonnateur et comptable.

📝 Points essentiels

• Les opérations de dépenses se déroulent successivement en engagement, liquidation, ordonnancement si besoin, puis paiement, en commençant par une phase administrative confiée à l’ordonnateur.
• L’engagement crée ou constate une obligation génératrice de dépense et doit respecter l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire.
• La liquidation vérifie la réalité de la dette, certifie le service fait et arrête le montant au vu des titres ou décisions établissant les droits du créancier.
• Avant de payer, le comptable public exerce des contrôles de régularité et peut suspendre le paiement en cas d’irrégularité, puis l’ordonnateur peut régulariser, renoncer ou réquisitionner.
• En cas de réquisition, le comptable défère à l’ordre de payer, mais ne peut pas s’y soumettre si la suspension est motivée notamment par l’indisponibilité des crédits, l’absence de justification du service fait, ou le défaut de saisine du contrôleur budgétaire quand son visa est obligatoire.
• Pour recouvrer une recette prise en charge, le comptable fait des diligences adéquates, rapides et complètes, pouvant aller jusqu’à une SATD (saisie administrative à tiers détenteur).

💡 Astuce mémo

Ordre des dépenses : Engagement → Liquidation (service fait + montant) → Ordonnancement (ordre au comptable) → Paiement, puis le comptable sécurise par ses contrôles.

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Critères Maastricht (entrée UEM)

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre APUC/APUL/ASSO : APUC = État + ODAC (Météo France, France Travail, universités), ASSO = hôpitaux + régimes (y compris AGIRC-ARRCO, assurance chômage).
2. Croire que le déficit public se calcule « dépenses – recettes » sans préciser qu’il s’agit d’un solde annuel négatif des administrations publiques (quand dépenses > ressources).
3. Mélanger impôt et taxe : l’impôt n’a pas de contrepartie individuelle, la taxe rémunère une prestation/service ou l’usage d’un ouvrage public.
4. Dire que cotisations sociales = impositions de toutes natures : le cours précise qu’elles ne peuvent pas être une imposition de toutes natures (définies négativement, URSSAF collecte pour financer la protection sociale).
5. Penser que la séparation ordonnateurs/comptables n’a aucune exception : le cours décrit régies et dépenses/recettes automatiques qui amènent des aménagements.
6. Inverser la chaîne de dépense : l’engagement crée/constate l’obligation, la liquidation vérifie (service fait + montant), l’ordonnancement donne l’ordre de payer, puis paiement par le comptable avec contrôles.
7. Oublier que, sous la PDE, le Six-Pack étend le déclenchement au dépassement du seuil de dette de 60% (pas seulement le seuil de 3% de déficit).

✅ Checklist Examen

1. Définir les administrations publiques (APUC, APUL, ASSO) et donner leurs composantes et exemples typiques (ODAC, CCAS/caisses des écoles, hôpitaux/régimes).
2. Expliquer ce qu’est le déficit public et relier-le au solde annuel des administrations publiques (dépenses > ressources).
3. Distinguer contribution obligatoire / prélèvement obligatoire, et relier la place des dépenses de protection sociale aux ASSO (y compris la logique « non contrôlable »).
4. Qualifier impôt vs taxe : rappeler définition, critères de contrepartie individuelle et procédés de recouvrement évoqués (ex. SATD).
5. Présenter les impôts d’État cités (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TICPE, TVA) et rappeler les ordres de grandeur et notions liées (TVA/territoires UE).
6. Lister les catégories de recettes non fiscales (dividendes/produits du domaine/vente de biens et services/remboursements-intérêts/amendes-sanctions) telles qu’expliquées.
7. Expliquer discipline budgétaire européenne : Maastricht (3%/60%), Pacte de stabilité (préventif/correctif), PDE, puis semestre européen et Six-Pack (majorité qualifiée inversée).
8. Expliquer TSCG : objectif d’insérer une « règle d’or » d’équilibre et la logique des soldes (déficit structurel / conjoncturel) et le mécanisme de correction en cas d’écart.
9. Présenter les fondements constitutionnels : égalité devant l’impôt (art. 6 et 13 DDHC), consentement (art. 14), et contrôles (art. 15).
10. Rappeler les compétences et procédures de la loi de finances : monopole parlementaire (art. 34), priorité de l’Assemblée nationale, délais d’examen (40/20, procédure si non prononcé) et rôle d’assistance de la Cour des comptes.
11. Maîtriser la LOLF : finalité (logique de performance), PAP/RAP, architecture mission-programme-action, et programmation (articulation loi de programmation, Haut Conseil, mécanisme de correction).
12. Connaître la typologie des lois de finances et principes budgétaires : initiale/rectificative/fin de gestion/règlement/urgence, puis annualité-unités-universalité-spécialité-sincérité (avec AE/CP et non-affectation/non-contraction).
13. Connaître le calendrier et l’examen : dépôt du PLF (premier mardi d’octobre), urgence (11/19 décembre), dépôt loi de règlement (1er mai) et rôle de la commission des finances (auditions, ordre du PLF, discussion générale puis article par article).
14. Expliquer l’exécution budgétaire et comptable : mise à disposition des crédits, virements vs transferts, décrets d’avance/annulation/arrêtés de report, acteurs (RFFiM/RPROG/RBOP/RUO) et en dépense la chaîne engagement-liquidation-ordonnancement-paiement avec contrôles du comptable.