Scheda di revisione: Propriété publique et domanialité

📋 Plan du Cours

1. Notion de propriété publique
2. Fondements historiques et doctrinaux
3. Reconnaissance jurisprudentielle et législative
4. Sources constitutionnelles et européennes
5. Sources légales et CGPPP
6. Insaisissabilité des biens publics
7. Incessibilité à vil prix
8. Acquisition et réalisation des biens
9. Délimitation et sortie du domaine privé
10. Entretien et protection du domaine privé
11. Droit de rétrocession et garanties
12. Utilité publique et contrôle du juge

📖 1. Notion de propriété publique

🔑 Notions clés & Définitions

• Propriété des personnes publiques : La propriété des personnes publiques désigne la reconnaissance du fait que les biens des personnes publiques relèvent d’un droit de propriété, même si son régime est spécifique.
• Domaine public : Le domaine public est un régime d’affectation des biens publics à l’utilité publique, protégé pour sécuriser cette affectation.
• Domaine privé des personnes publiques : Le domaine privé regroupe les biens publics qui ne relèvent pas du domaine public, avec un régime moins protecteur que la domanialité publique.
• CGPPP : Le CGPPP est le code général qui consolide et organise la propriété des personnes publiques, avec une entrée en vigueur en 2006.

📝 Points essentiels

• Les biens publics se répartissent nécessairement entre domaine public et domaine privé, sans troisième catégorie.
• La reconnaissance du droit de propriété des personnes publiques s’est faite progressivement par la doctrine, la jurisprudence (CE 1911 Jacquelin, CE 1923 Piccioli) et la loi (consécration en 2006 avec le CGPPP).
• La décision « Privatisation » du 26 juin 1986 affirme que la protection constitutionnelle de l’article 17 DDHC vise aussi la propriété de l’État et des autres personnes publiques.
• Le droit français a historiquement contesté la propriété des personnes publiques du domaine public en raison de l’opposition entre les attributs civils (abusus, fructus, usus) et les protections de la domanialité publique.
• Les biens des personnes publiques sont protégés par l’insaisissabilité et l’incessibilité à vil prix, tandis que les biens du domaine public bénéficient en plus de l’imprescriptibilité et de l’inaliénabilité.

📖 2. Fondements historiques et doctrinaux

🔑 Notions clés & Définitions

• Refus historique du droit de propriété publique : Le refus historique soutenait que les personnes publiques n’étaient que gardiennes du domaine public, et non propriétaires, pour préserver des protections incompatibles avec le droit civil.
• Propriété administrative : La propriété administrative est une idée doctrinale défendue par Maurice Hauriou selon laquelle la propriété publique peut exister avec un régime et une logique propres.
• Article 17 DDHC (décision Privatisation) : La décision « Privatisation » rattache la protection constitutionnelle de la propriété à la propriété de l’État et des autres personnes publiques, au même titre que la propriété des particuliers.
• Courants doctrinaux de la spécificité : Les courants doctrinaux opposent l’assimilation de la propriété publique à la propriété privée, à l’idée que la simple qualité publique suffit à créer un régime spécifique.

📝 Points essentiels

• Sous la Révolution, la propriété publique est surtout contestée pour le domaine public, car le droit français oppose la définition révolutionnaire de la propriété privée aux protections du domaine public.
• L’article 2 de la DDHC présente la propriété comme un droit sacré de l’homme, et l’article 538 du code civil excluait des « portions du territoire » non susceptibles de propriété.
• La reconnaissance de la propriété publique passe par la doctrine, la jurisprudence et la loi, avec des références jurisprudentielles allant de 1911 (Jacquelin) à 1923 (Piccioli).
• La décision du 26 juin 1986 « Privatisation » consacre que l’article 17 de la DDHC protège aussi la propriété de l’État et des personnes publiques.
• Le CGPPP est adopté en 2006 et marque la consécration législative de la propriété des personnes publiques, avec une évolution vers une valorisation du patrimoine.

💡 Astuce mémo

3 canaux pour la reconnaissance : doctrine puis jurisprudence puis loi (avec « Privatisation » pour la consécration constitutionnelle).

📖 3. Reconnaissance jurisprudentielle et législative

🔑 Notions clés & Définitions

• Domaine public par détermination de la loi : La qualification légale place directement certains biens dans le domaine public sans attendre une appréciation des critères généraux.
• Domaine public spécial : Le domaine public spécial regroupe des catégories prévues par le législateur, ensuite reprises par le CGPPP pour identifier des biens du domaine public.
• Domaine public spécial par détermination de la loi : Le domaine public spécial correspond aux biens que le législateur classe expressément, ce qui facilite leur reconnaissance juridique.
• Domaine public général : Le domaine public général s’établit quand la loi ne qualifie pas le bien, grâce à des critères jurisprudentiels repris et précisés par le CGPPP.
• Théorie extensive de la domanialité publique : Les théories extensives permettent, lorsque le régime général ne s’applique pas, d’envisager quand même l’entrée dans la domanialité publique selon des raisonnements jurisprudentiels.

📝 Points essentiels

• Le législateur peut qualifier directement certains biens comme dépendances du domaine public, constituant alors un domaine public spécial.
• Les domaines publics spéciaux sont identifiés au moins par les articles L.2111-4 à L.2111-17 du CGPPP, et un domaine public mobilier existe à l’art L.2112-1.
• Si la loi reste silencieuse, il faut appliquer les critères généraux du CGPPP à l’art L.2111-1 en s’appuyant sur les critères construits par la jurisprudence administrative.
• Si un bien ne relève pas du régime général, il faut vérifier l’éventuelle application de théories extensives de la domanialité publique pour étendre le champ du domaine public.
• Le mouvement décrit vise à réduire l’étendue du domaine public via des critères plus restrictifs et des mécanismes facilitant la circulation et la gestion des biens du domaine public.

📖 4. Sources constitutionnelles et européennes

🔑 Notions clés & Définitions

• Impératif d’ordre constitutionnel : La protection du domaine public est présentée par le Conseil d’État comme relevant d’un impératif constitutionnel.
• Décision SIPPEREC : La décision SIPPEREC rattache la protection du domaine public à un impératif d’ordre constitutionnel.
• Décision n°2003.473 DC : La décision n°2003.473 DC du Conseil constitutionnel érige la protection du domaine public en principe à valeur constitutionnelle.
• QPC du 26 octobre 2018 : La QPC du 26 octobre 2018 valide la conformité à la Constitution du principe d’inaliénabilité du domaine public.
• CEDH Depalle c France 2010 : L’arrêt de la CEDH Depalle c/ France (grande chambre, 2010) admet la compatibilité du régime d’inaliénabilité avec le droit européen.

📝 Points essentiels

• La protection du domaine public est qualifiée d’impératif d’ordre constitutionnel par le Conseil d’État dans l’arrêt du 21 mars 2003 SIPPEREC.
• Le Conseil constitutionnel reconnaît cette protection comme un principe ayant valeur constitutionnelle dans la décision n°2003.473 DC.
• Le principe d’inaliénabilité du domaine public a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans la QPC du 26 octobre 2018.
• La CEDH, grande chambre, a jugé compatible avec la Convention le régime d’inaliénabilité dans l’arrêt Depalle/France du 2010.
• La compatibilité européenne discutée porte sur le principe d’inaliénabilité, et non sur l’ensemble du régime de la protection du domaine public.

📖 5. Sources légales et CGPPP

🔑 Notions clés & Définitions

• Article L.2141-3 CGPPP : Cet article encadre le déclassement d’un bien affecté à un service public, prononcé pour permettre un échange avec un bien d’une personne privée ou relevant du domaine privé d’une autre personne publique.
• Article L.3111-1 CGPPP : Cet article consacre les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité applicables au domaine public, dès l’affectation du bien.
• Article L.2132-4 CGPPP : Cet article classe, dans le cadre des concessions, les biens de retour, de reprise et les biens propres du concessionnaire.

📝 Points essentiels

• Le déclassement d’un bien affecté à un service public en vue d’un échange est prévu par l’article L.2141-3 CGPPP et vise à améliorer les conditions d’exercice de ce service.
• En l’absence d’intervention dans le délai prévu, la vente du bien est résolue de plein droit.
• Le principe d’inaliénabilité et le principe d’imprescriptibilité du domaine public figurent à l’article L.3111-1 CGPPP.
• Dans une concession, l’article L.2132-4 CGPPP distingue les biens de retour, les biens de reprise et les biens propres du concessionnaire.

📖 6. Insaisissabilité des biens publics

🔑 Notions clés & Définitions

• Insaisissabilité : Principe de droit public qui empêche qu’une propriété publique (domaine public et, par extension, certains biens relevant du domaine privé) soit saisie par des créanciers.
• Imprescriptibilité du domaine public : Règle selon laquelle l’action domaniale liée au domaine public ne se prescrit pas, ce qui neutralise notamment l’effet du temps sur la protection du domaine public.
• Remise en l’état : Mesure de réparation visant à faire revenir le domaine dans son état antérieur, qui est présentée comme imprescriptible dans le contenu fourni.

📝 Points essentiels

• La remise en l’état du domaine est imprescriptible tandis que la contravention qui s’y rattache se prescrit au bout d’un an.
• Les biens du domaine privé, parce qu’ils constituent une propriété publique, sont insaisissables et incessibles à vil prix.
• Le contenu fourni relie l’inaltération dans le temps du domaine public au principe d’imprescriptibilité lié à l’action domaniale.

💡 Astuce mémo

Insaisissable = on ne peut pas saisir : domaine public (et biens publics du domaine privé) échappent aux saisies.

📖 7. Incessibilité à vil prix

🔑 Notions clés & Définitions

• Incessibilité à vil prix : La règle d’incessibilité à vil prix interdit de céder certains biens publics à un prix manifestement trop bas, afin d’éviter une aliénation bradée du patrimoine public.
• Biens publics : Les biens relevant du régime domanial public sont protégés par des garanties spécifiques, dont l’incessibilité à vil prix et l’insaisissabilité.
• Aliénation à titre gratuit : L’aliénation à titre gratuit est une cession sans contrepartie financière, que la protection du patrimoine public tend à empêcher lorsqu’elle heurte les règles applicables.

📝 Points essentiels

• Les biens publics sont insaisissables et incessibles à vil prix, ce qui limite fortement les conditions de leur cession.
• Le régime d’incessibilité à vil prix empêche des opérations d’aliénation à titre gratuit de la part de l’État.
• L’aliénation ne peut pas non plus procéder d’une réalisation forcée, en lien avec la protection de l’insaisissabilité.

💡 Astuce mémo

Vil prix = pas de “braderie” du bien public : interdiction de vendre trop bas.

📖 8. Acquisition et réalisation des biens

🔑 Notions clés & Définitions

• Acquisition sans consentement : Mécanisme permettant à l’État d’obtenir la propriété publique ou privée sans l’accord du propriétaire initial, notamment par des procédures prévues au CGPPP.
• Successions en déshérence : Successions attribuées à l’État lorsqu’il n’y a pas d’héritiers ou lorsque la succession est abandonnée, au titre de l’article 1122-1 du CGPPP.
• Biens vacants sans maître : Biens attribuables à l’État ou à la commune lorsqu’ils n’ont pas de propriétaire connu, visés aux articles L.1123-1 et suivants du CGPPP.
• Dation en paiement : Procédé permettant de payer des contributions fiscales en remettant un bien à l’administration, en nature, au lieu du paiement en argent.
• Domaine privé réalisé : En domaine privé, figurent les biens réalisés par l’administration (ou pour son compte) par un tiers, à condition qu’ils ne soient pas affectés à l’usage de la personne publique.

📝 Points essentiels

• L’État peut acquérir des propriétés sans consentement initial via l’expropriation, la nationalisation, la confiscation et le droit de préemption prévus aux articles L.1112-1 à L.1112-9 du CGPPP.
• Les successions en déshérence sont attribuées à l’État en cas d’absence d’héritiers ou d’abandon de la succession, au titre de l’article 1122-1 du CGPPP.
• Les biens vacants ou sans maître peuvent être attribués à l’État ou à la commune si la commune n’est pas intéressée, en application des articles L.1123-1 et suivants du CGPPP.
• La dation en paiement permet de s’acquitter de contributions fiscales en remettant un bien à l’administration en nature.
• Pour réaliser un bien destiné ensuite au domaine public, l’administration peut construire en régie, recourir à un tiers, ou passer par un contrat (notamment un marché de travaux publics ou une concession de travaux publics).
• Un bien réalisé pour le compte de la personne publique appartient au domaine privé s’il n’est pas affecté à l’utilisation de cette personne publique.

📖 9. Délimitation et sortie du domaine privé

🔑 Notions clés & Définitions

• Domaine public inaliénable : Un ensemble de biens affectés à l’usage direct ou à un service public, protégé par une règle d’inaliénabilité qui bloque l’expropriation.
• Mutation domaniale : Un mécanisme de transfert de l’affectation d’un bien du domaine public vers une autre affectation, pour contourner l’empêchement lié à l’inaliénabilité.
• Immunité internationale des biens : Un régime interdisant toute expropriation de biens bénéficiant d’une protection issue du droit international, notamment certains locaux diplomatiques et ceux utilisés par des organisations internationales.

📝 Points essentiels

• Les biens appartenant au domaine privé des personnes publiques sont expropriables, notamment depuis CE 1970 Bizière.
• Les biens appartenant au domaine public d’une personne publique ne peuvent pas être expropriés en raison de leur protection par l’inaliénabilité, notamment CE 1930 Sieur Kersaho.
• L’administration peut exproprier seulement une partie d’un immeuble (par exemple un sous-sol) lorsque le code indique une expropriation « en partie », notamment CE sect 1971 Vericel.
• Pour lever l’obstacle lié au domaine public, l’État peut recourir à la mutation domaniale afin de transférer l’affectation du domaine public d’une autre personne.
• Les biens protégés par l’immunité internationale ne peuvent pas faire l’objet d’une expropriation, y compris des locaux diplomatiques et des locaux utilisés par l’UE ou des organisations internationales.

📖 10. Entretien et protection du domaine privé

🔑 Notions clés & Définitions

• Bilan coûts-avantages : Le bilan coûts-avantages est le raisonnement du juge qui compare les charges financières d’une opération d’expropriation aux avantages attendus.
• Atteinte excessive à la propriété privée : L’atteinte excessive désigne le cas où les effets de l’opération deviennent disproportionnés au regard de la protection du droit de propriété.
• Coûts financiers d’une opération : Les coûts financiers regroupent les dépenses de construction et d’équipements ainsi que les indemnisations versées pour apprécier la charge sur les finances publiques.
• Inconvénients sociaux : Les inconvénients sociaux correspondent aux effets défavorables sur des intérêts collectifs comme la santé ou la perte d’un équipement essentiel.

📝 Points essentiels

• Les annulations fondées sur une atteinte excessive à la propriété privée sont rares, notamment car le juge se limite souvent aux cas de disproportions très marquées.
• Le juge annule une DUP si le bilan fait apparaître des charges financières excessives au regard des avantages, en tenant compte des dépenses et des indemnisations.
• Plus l’opération est coûteuse par rapport à des alternatives, plus elle risque d’être censurée pour défaut d’utilité publique, et inversement si elle est moins coûteuse que ses alternatives.
• Le juge peut aussi censurer une DUP en intégrant des inconvénients sociaux (ex : coût sanitaire trop lourd) ou des inconvénients environnementaux (ex : atteintes graves à des zones d’intérêt exceptionnel).
• Le contrôle du bilan coûts-avantages reste un contrôle “au cas par cas”, ce qui rend difficile l’anticipation des décisions du juge et explique la rareté des censures de grands projets.

💡 Astuce mémo

Coûts lourds = contrôle strict : dépenses+indemnisations > bénéfices ⇒ DUP fragilisée; sinon, l’utilité publique est plus souvent admise.

📖 11. Droit de rétrocession et garanties

🔑 Notions clés & Définitions

• Rétrocession du bien : La rétrocession du bien renvoie au mécanisme présenté dans la leçon précédente, que ce passage ne développe pas davantage.

📖 12. Utilité publique et contrôle du juge

🔑 Notions clés & Définitions

• Intangibilité de l’ouvrage public : L’intangibilité est le principe qui interdit au juge de prescrire des mesures portant atteinte à l’intégrité ou au fonctionnement d’un ouvrage public, sauf évolutions propres au contentieux.
• Voie de fait : La voie de fait est une illégalité d’une gravité telle qu’elle permet exceptionnellement au juge judiciaire d’agir contre l’administration, sous des conditions désormais étroites.
• Tangibilité conditionnée : La tangibilité conditionnée désigne l’idée que, devant le juge administratif, la possibilité de mesures contre un ouvrage public irrégulier se discute selon des conditions et une mise en balance.
• Ouvrage public en construction : L’ouvrage public en construction est qualifié par anticipation par le juge administratif pour appliquer le régime protecteur et fonder sa compétence sur des actions liées.

📝 Points essentiels

• Le principe d’intangibilité conduit à refuser au juge judiciaire des mesures portant atteinte, au moins historiquement, à l’intégrité ou au fonctionnement de l’ouvrage public, comme l’illustre la décision TC, 1956, Consort Sauvy.
• La compétence du juge judiciaire en cas de voie de fait a été resserrée, la voie de fait n’étant plus liée seulement à l’atteinte à la propriété mais à une atteinte à la liberté individuelle ou à l’extinction du droit de propriété, TC, 2013, Berguel.
• Devant le juge administratif, le contrôle a évolué : il accepte d’abord d’annuler le refus de détruire un ouvrage pour erreur manifeste d’appréciation, CE, sect., 1991, Epoux Denare et Epoux Martin.
• Depuis la loi du 8 février 1995, le juge administratif peut ordonner des mesures d’exécution pouvant aller jusqu’à la démolition, mais seulement sous conditions rappelées dans CE, sect., 2003, Commune de Clans.
• Dans CE, sect., 2003, Commune de Clans, le juge vérifie qu’une régularisation n’est pas possible puis procède à une mise en balance des coûts et avantages du maintien ou de l’enlèvement de l’ouvrage avant d’injonctionner.
• CE, 2011, Commune de Valménier admet la qualification d’un ouvrage en construction d’ouvrage public par anticipation pour appliquer le régime d’intangibilité et fonder la compétence du juge sur des actions liées.

💡 Astuce mémo

Sauvy puis Berguel : « pas touche » au juge judiciaire, et en plus voie de fait seulement si liberté individuelle ou extinction de propriété.

📅 Repères chronologiques

Date	Événement
1911	CE, Jacquelin : première référence dans la consécration jurisprudentielle du droit de propriété des personnes publiques
1923	CE, Piccioli : consécration plus explicite (terrains appartenant à l’État)
26 juin 1986	décision « Privatisation » : protection constitutionnelle de l’article 17 DDHC pour la propriété de l’État et des autres personnes publiques
2006	adoption/consécration du CGPPP (entrée en vigueur le 1er juillet 2006)
21 mars 2003	arrêt SIPPEREC : protection du domaine public comme impératif d’ordre constitutionnel
26 octobre 2018	QPC du 26 octobre 2018 : conformité à la Constitution du principe d’inaliénabilité du domaine public
2010	CEDH Depalle/France : compatibilité du régime d’inaliénabilité avec le droit européen

📊 Tableaux de synthèse

Domaine public vs domaine privé : logique générale

Critère	Domaine public	Domaine privé
Qualification	biens publics affectés à l’utilité publique (usage direct du public ou SP + aménagement indispensable)	biens publics n’entrant pas dans le domaine public (découlant notamment de la qualification négative)
Protections principales	inaliénabilité, imprescriptibilité (aussi insaisissabilité/cessibilité à vil prix à la charge du droit des biens publics)	insaisissabilité et incessibilité à vil prix, mais pas l’inaliénabilité ni l’imprescriptibilité du domaine public
Principe d’occupation	utilisation par le public possible, utilisation privative soumise à autorisation + redevance	occupation privative soumise aussi à titre et loyer ; discipline centrée sur droit privé et gestion patrimoniale

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre domaine public et propriété publique : tous les biens publics n’entrent pas dans le domaine public (ils relèvent aussi du domaine privé).
2. Croire que l’inaliénabilité implique l’interdiction absolue de vendre : la vente est possible mais suppose la sortie du domaine public (désaffectation + déclassement, ou mécanismes équivalents prévus).
3. Penser que l’usage privatif du domaine public est une simple tolérance : il faut un titre exprès, écrit et personnel, sinon c’est une occupation sans titre.
4. Inverser le régime de la prescription : l’imprescriptibilité vise l’action domaniale/protection attachée au domaine public, et non pas “tout droit” de façon uniforme.
5. Rattacher automatiquement la compétence du juge administratif à tout litige de propriété publique sans distinguer domaine public/domaine privé et les cas (contrats, actes détachables, etc.).
6. Croire que les théories extensives jouent “sans conditions” : l’accessoire exige un lien matériel indissociable et un concours fonctionnel, la domanialité globale suppose un lien entre éléments, et la domanialité virtuelle est strictement encadrée par le cours.
7. Mélanger intangibilité et voie de fait : l’intangibilité limite les injonctions sur l’ouvrage, tandis que la voie de fait vise des conditions étroites (liberté individuelle ou extinction du droit de propriété) et a un champ réduit.

✅ Checklist Examen

1. Expliquer ce qu’est la propriété des personnes publiques et distinguer domaine public et domaine privé (pas de troisième catégorie) avec leurs protections majeures.
2. Savoir exposer les trois canaux de reconnaissance (doctrine, jurisprudence, loi) et mobiliser au moins la décision « Privatisation » du 26 juin 1986.
3. Donner la méthode de qualification du domaine public : qualification par la loi (domaine public spécial) puis, si silence, critères généraux de l’art L.2111-1 CGPPP (propriété publique + affectation).
4. Décrire les deux affectations du domaine public général (usage direct du public ; SP avec aménagement indispensable) et préciser le rôle de l’acte volontaire d’affectation.
5. Connaître l’idée et les conditions des théories extensives : domanialité publique par accessoire (L.2111-2 CGPPP) et domanialité publique globale ; rappeler l’approche “par anticipation” dans le temps (domaine public virtuel).
6. Savoir comment un bien entre/sort du domaine public : incorporation (affectation/actes recognitifs ; classement sauf exception fluvial naturel) et sortie (désaffectation puis déclassement, art L.2141-1 CGPPP).
7. Maîtriser la protection du domaine public : consistance/protection préventive (servitudes, police de conservation, entretien) et protection répressive (police de conservation, contraventions de grande voirie/voirie routière).
8. Savoir traiter l’occupation sans titre : expulsion (action civile en expulsion), référés (mesures utiles/réfèrés) et expulsion d’office uniquement dans les cas prévus ; rappeler la compétence du juge.
9. Expliquer l’utilisation collective du domaine public : liberté, égalité, gratuité (portée limitée), et les principaux encadrements (police, circulation, expression, commerce).
10. Expliquer l’utilisation privative du domaine public : nécessité d’un titre exprès, écrit et personnel ; redevance (tenue compte des avantages) ; précarité et fin (refus de renouvellement et résiliation).
11. Savoir définir et distinguer l’ouvrage public et le travail public : critères communs du travail public et autonomies (travail public ≠ ouvrage public ≠ domaine public).
12. Connaître l’intangibilité/tangibilité conditionnée et la compétence contentieuse : Sauvy/Berguel puis évolution devant le juge administratif (erreur manifeste, injonctions sous conditions, mise en balance).