Ficha de revisão: Les principes fondamentaux du budget public

📋 Plan du Cours

1. Approche historique et comparée
2. Cadre budgétaire intégré européen
3. Fondements juridiques du budget de l’État
4. Préparation gouvernementale du budget
5. Procédure budgétaire parlementaire
6. Exécution budgétaire et contrôle
7. Lois de financement de la Sécurité sociale
8. Ressources, dépenses et dette sociales
9. Droit budgétaire local
10. Adoption et exécution des budgets locaux

📖 1. Approche historique et comparée

🔑 Notions clés & Définitions

• Consentement parlementaire à l’impôt : Notion de finances publiques où l’imposition ne devient légale et stable que si elle est acceptée par des représentants du pays.
• Annualité budgétaire : Principe budgétaire selon lequel recettes et dépenses publiques sont autorisées et votées pour une durée d’un an, puis renouvelées.
• Finances publiques classiques : Modèle où le budget vise une gestion prudente et libérale, avec État plutôt abstentionniste et recherche d’équilibre.
• Finances publiques modernes : Modèle où le budget sert aussi des objectifs économiques et sociaux, admet généralement le déséquilibre et privilégie la soutenabilité.

📝 Points essentiels

• En Angleterre, l’imposition directe doit être acceptée par le Parlement à partir de 1628, puis le Bill of Right (1689) rend illégale toute levée d’argent non accordée par le Parlement.
• En Angleterre, le Parlement parvient à une annualité après 1688-1689, en autorisant des fonds publics pour une seule année et en élargissant son contrôle.
• En France, le vote de l’impôt par les États généraux paraît établi au XVe siècle mais finit par disparaître à la fin du XVIe siècle, avant que la monarchie ne convoque de nouveau les États généraux pour obtenir des subsides.
• En Allemagne, la Constitution de Weimar (1919, puis 1933) consacre des principes budgétaires (dont universalité, annualité, antériorité et interdiction des cavaliers budgétaires).
• Dans l’opposition classique/moderne, la logique moderne abandonne l’équilibre comme fin, au profit de la soutenabilité, c’est-à-dire la capacité à rester solvable et à honorer les engagements.
• En Europe, la comparaison met en avant une homogénéisation autour de standards comme l’annualité, l’unité (un document budgétaire unique) et l’universalité (pas de compensation ni de contraction).

💡 Astuce mémo

3 étapes à retrouver : recettes votées → dépenses discutées → votes périodiques jusqu’à l’annualité.

📖 2. Cadre budgétaire intégré européen

🔑 Notions clés & Définitions

• Union économique et monétaire : L’ensemble UEM subordonne la gestion budgétaire nationale à des exigences communes, pour préserver la stabilité de la zone et encadrer les finances publiques des États membres.
• Critères de convergence de Maastricht : Des critères chiffrés de convergence nominale imposent aux États de respecter des limites observables (prix, taux, change) avant et pendant l’adoption de l’euro.
• Pacte de stabilité et de croissance : Le PSC encadre les politiques budgétaires de l’UEM via une surveillance préventive annuelle puis une procédure répressive en cas de déficit excessif.
• Traité TSCG : Le TSCG durcit les règles budgétaires en exigeant un équilibre ou un ajustement vers l’équilibre, avec un déficit structurel limité dans le droit interne.
• Clause de suspension générale : Pendant une crise exceptionnelle, le PSC permet de suspendre temporairement la surveillance et la correction des écarts, tout en maintenant des obligations de publication.

📝 Points essentiels

• Depuis Maastricht (1992), les États doivent organiser une surveillance multilatérale en transmettant leurs projets de budget aux instances de l’Union, avec recommandations possibles en cas de risque de stabilité de l’UEM.
• Les critères de convergence imposent notamment une inflation ≤ 1,5% au-delà de la référence des 3 meilleurs États pour la stabilité des prix et des taux d’intérêt à long terme ≤ 2% au-delà de la référence des 3 meilleurs États.
• Le déficit public ne doit pas dépasser 3% du PIB et la dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB pour respecter les objectifs budgétaires liés à l’UEM.
• Le PSC (règlements de 1997) combine un volet préventif (programmes de stabilité/convergence, trajectoire pluriannuelle) et un volet répressif où le Conseil peut constater un déficit excessif avec délais de correction et sanctions financières.
• Depuis le TSCG (2011), le déficit structurel est plafonné à 0,5% du PIB et la règle doit être transposée dans le droit interne par des dispositions contraignantes et permanentes de préférence constitutionnelle.
• En mars 2020, la crise sanitaire a conduit à activer une clause de suspension temporaire des règles de discipline du PSC jusqu’à 2023 inclus.

💡 Astuce mémo

3-60-0,5 : 3% déficit, 60% dette, puis 0,5% déficit structurel sous TSCG.

📖 3. Fondements juridiques du budget de l’État

🔑 Notions clés & Définitions

• Règle d’or budgétaire chiffrée : La règle d’or budgétaire chiffrée est une contrainte constitutionnelle imposant l’équilibre ou la limite d’un indicateur budgétaire (notamment le déficit structurel) selon une valeur maximale fixée.
• Consentement à l’impôt : Le consentement à l’impôt est un principe constitutionnel selon lequel les citoyens ou leurs représentants autorisent l’impôt, servant de base au contrôle démocratique des finances publiques.
• Sincérité comptable : La sincérité comptable est une exigence constitutionnelle imposant que les comptes budgétaires présentés au Parlement reflètent fidèlement la réalité financière de l’État.

📝 Points essentiels

• En Allemagne, depuis l’introduction de 2009 dans la loi fondamentale (arts 109, 115 et 143), le déficit structurel du gouvernement fédéral ne peut pas dépasser 0,35% du PIB et les budgets structurels doivent être équilibrés.
• Au Royaume-Uni, une règle d’or chiffrée est consacrée en 2008 et un dispositif de responsabilité budgétaire est créé en 2011 pour faire respecter cette règle au niveau des finances publiques.
• En France, le principe de consentement à l’impôt figure à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, tandis que la Constitution encadre la procédure et les conditions financières liées aux initiatives parlementaires.
• Dans la plupart des pays européens, l’initiative financière appartient en pratique à l’exécutif, avec des bases constitutionnelles ou équivalentes comme les articles 34, 47 et 47-1 en France, l’article 110 en Allemagne, l’article 45 au Danemark et l’article 81 en Italie.

💡 Astuce mémo

Repère la trilogie : 0,35% (Allemagne) • art 14 DDHC (consentement) • sincérité (comptes fidèles).

📖 4. Préparation gouvernementale du budget

🔑 Notions clés & Définitions

• Autorité du Premier ministre : Pouvoir de pilotage central qui encadre la préparation du projet de loi de finances par le ministre chargé des finances sous l’autorité du Premier ministre.
• Lettre de cadrage : Courrier du Premier ministre adressé aux ministres après le séminaire budgétaire pour fixer les stratégies qui guideront la préparation du projet de loi de finances.
• Conférences de performance : Réunions où les ministres tirent les conséquences des orientations budgétaires et examinent les réformes à intégrer dans la gestion des programmes de la future loi de finances.
• Lettre plafond : Document envoyé aux ministres après les arbitrages pour arrêter les plafonds de missions du projet de loi de finances en crédits et en effectifs ainsi que les réformes structurelles à mener.
• Réunions de répartition et finalisation : Étapes techniques où les crédits et les emplois sont ventilés entre les programmes des missions du projet de loi de finances dans le respect des plafonds fixés.

📝 Points essentiels

• Le ministre chargé des finances prépare le projet de loi de finances, qui est délibéré en conseil des ministres sous l’autorité du Premier ministre.
• Après le séminaire budgétaire, le Premier ministre envoie une lettre de cadrage aux ministres pour fixer les stratégies sous-tendant le projet de loi de finances.
• Les lettres plafond sont envoyées en juin et les arbitrages du Premier ministre ne peuvent plus être remis en cause, avant la finalisation du projet de loi de finances.
• Les projets de loi de finances sont soumis obligatoirement au Conseil d’État avant l’adoption en conseil des ministres, puis déposés à l’Assemblée nationale le premier mardi d’octobre au plus tard.
• Le contenu des travaux en fin de préparation repose sur la ventilation des crédits et des emplois entre programmes et sur la précision des projets annuels de performance, adossés à des indicateurs de résultats.

💡 Astuce mémo

Séminaire → Lettre de cadrage → Conférences (performance/ budgétisation) → Arbitrage (lettres plafond) → Répartition-finalisation → Dépôt en AN (1er mardi d’octobre).

📖 5. Procédure budgétaire parlementaire

🔑 Notions clés & Définitions

• Débat d’orientation des finances publiques : Le débat d’orientation des finances publiques est une consultation parlementaire organisée à l’échelle des finances publiques, sans vote, pour éclairer les choix budgétaires du gouvernement.
• Commission des finances : La commission des finances est l’organe parlementaire central chargé d’examiner en amont le PLF, d’être informée de certains actes d’exécution et de préparer de nombreux travaux et amendements.
• Bleus budgétaires : Les bleus budgétaires sont les annexes au PLF qui présentent les crédits et demandes soumises à l’autorisation parlementaire, avec des documents de performance associés.

📝 Points essentiels

• Le débat d’orientation des finances publiques prévu par la LOLF se tient au dernier trimestre, porte sur l’ensemble des finances publiques et ne donne pas lieu à vote.
• Le PLF doit être déposé au plus tard le 1er mardi d’octobre et le Parlement dispose d’un délai constitutionnel de 70 jours pour statuer avant recours possible à l’ordonnance si le vote n’est pas intervenu.
• Dans les 70 jours, l’Assemblée nationale doit se prononcer en 40 jours, puis le Sénat en dispose de 20 jours en première lecture, avec des mécanismes de renvoi en cas de désaccord.
• Si le PLF n’est pas adopté dans le délai de 70 jours et que le Parlement ne s’est pas prononcé, le gouvernement peut mettre en œuvre le texte par ordonnance.
• En cas d’urgence, la procédure peut scinder le vote : une première partie est votée début décembre (seule la perception des impôts déjà existants est autorisée), puis la seconde partie intervient en janvier.
• Un amendement parlementaire ne peut pas créer une mission, ni modifier la répartition des crédits entre les actions d’un programme, et il est encadré par l’article 40 de la Constitution qui interdit d’augmenter les dépenses ou d’aggraver une charge publique.

💡 Astuce mémo

70 jours : 40 AN puis 20 Sénat, sinon ordonnance possible (avec variantes d’urgence début et mi-décembre).

📖 6. Exécution budgétaire et contrôle

🔑 Notions clés & Définitions

• Réserve de précaution : Réserve budgétaire permettant de geler une partie des crédits en exécution pour réguler la dépense tout en respectant le plafond parlementaire.
• Décrets d’annulation : Actes réglementaires qui retirent tout ou partie de crédits devenus inutiles ou pour prévenir une dégradation de l’équilibre budgétaire.
• Crédits évaluatifs : Catégorie de crédits permettant d’imputer des dépenses au-delà des montants ouverts pour couvrir certaines charges obligatoires prévues par la LOLF.
• Haut conseil des finances publiques : Autorité indépendante chargée d’identifier les écarts importants entre l’exécution et l’orientation des lois de programmation.

📝 Points essentiels

• La réserve de précaution (LOLF art 51) correspond à une mise en réserve des crédits, avec un taux annoncé au Parlement sans approbation, variant entre 3 et 8% des crédits hors personnel, selon les programmes.
• Le taux de dégel de la réserve atteint environ 75% en pratique, tandis que la Cour des comptes observe que la régulation a servi de plus en plus à absorber des sous-budgétisations en loi de finances initiale.
• Les décrets d’annulation sont soumis à un encadrement avec un plafond à 1,5% des crédits globaux et une information préalable des commissions des finances, au-delà de ce seuil une loi de finances rectificative est nécessaire.
• En matière de programmation, la règle européenne impose de réduire chaque année le déficit structurel de 0,5 point du PIB pour atteindre l’objectif à moyen terme.
• Le Haut conseil des finances publiques (art 23 de la loi organique de 2012) identifie les écarts importants entre exécution et orientation des lois de programmation, mais le gouvernement n’est pas tenu d’exposer les raisons ni de corriger immédiatement ces écarts.
• Les crédits évaluatifs (LOLF art 10) visent notamment les charges de la dette de l’État et certains remboursements, restitutions et dégrèvements, avec un paiement pouvant aller au-delà des crédits ouverts si nécessaire.

💡 Astuce mémo

1,5% = seuil qui déclenche une LFR; Réserve: gel (3–8%) puis dégel ≈ 75%.

📖 7. Lois de financement de la Sécurité sociale

🔑 Notions clés & Définitions

• Lois de financement de la Sécurité sociale : Ce sont des lois financières spécifiques qui encadrent le financement de la sécurité sociale et suivent un régime distinct de celui des lois de finances ordinaires.
• Domaine facultatif : C’est la partie des dispositions pouvant figurer dans une loi de financement, comme dans une loi ordinaire, selon leur nature.
• Domaine interdit : C’est l’ensemble des dispositions qui ne doivent pas être insérées dans une loi de financement car elles sont étrangères à son objet.
• Cavaliers budgétaires : Ce sont des dispositions étrangères au domaine de la loi de financement, qui n’ont ni pour finalité de régler ses ressources, ses charges, sa trésorerie ou sa dette, ni de garantir sa logique financière.

📝 Points essentiels

• En 1991, le Conseil constitutionnel admet que des dispositions fiscales peuvent figurer à la fois dans une loi de finances et dans un texte ordinaire, ce qui a alimenté les discussions sur la dispersion avec les lois de financement de la sécurité sociale.
• Le 4 juin 2010, une circulaire vise à mettre fin à la dispersion des règles des prélèvements obligatoires entre lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale et lois ordinaires, et elle est restée la règle de suivi par le gouvernement.
• Le principe de la circulaire est réaffirmé en janvier 2013, mais des entorses se multiplient avec par exemple 23 dispositions fiscales dans des lois ordinaires et 10 dans des lois ordinaires en 2015.
• Selon le Conseil constitutionnel, les cavaliers sont des dispositions étrangères au domaine de la loi de financement dès lors qu’elles ne concernent pas ressources, charges, trésorerie, emprunts, dette, garanties ou comptabilité.
• Le président de la commission des finances doit déclarer irrecevables les dispositions qualifiées de cavaliers budgétaires, et le Conseil constitutionnel peut soulever d’office cette question.
• La procédure d’urgence est indiquée comme applicable aussi aux lois de financement de la sécurité sociale, ce qui accélère le calendrier parlementaire du texte.

💡 Astuce mémo

Dispersion interdite : 2010 circulaire (fin) → 2013 rappel, mais cavaliers = tout ce qui n’est ni ressources, ni charges, ni trésorerie, ni dette.

📖 8. Ressources, dépenses et dette sociales

🔑 Notions clés & Définitions

• Fiscalisation des ressources : La fiscalisation des ressources sociales désigne le financement des prestations sociales par des impôts et taxes, en complément (ou au détriment) des cotisations.
• Cotisations fictives et contributions publiques : Les cotisations fictives et les contributions publiques sont des éléments de recettes sociales qui ne proviennent pas d’un prélèvement sur la paie comme les cotisations classiques.
• Déficit ininterrompu : Le déficit ininterrompu du régime général est la situation de déséquilibre durable entre recettes et dépenses qui a motivé une intervention plus forte du Parlement.

📝 Points essentiels

• En 1996, plus de 30% des recettes de la Sécurité sociale proviennent d’impôts et taxes affectées, de cotisations fictives et de contributions publiques.
• Depuis 1989, le régime général connaît un déficit ininterrompu, ce qui renforce la nécessité d’un pilotage par le Parlement.
• La dette publique est abordée via les disciplines budgétaires visant les administrations publiques, dans le prolongement du TSCG de 2012 et du pacte de stabilité et de croissance.
• Les finances sociales peuvent être analysées via plusieurs périmètres, du plus restrictif (comptes de la Sécurité sociale) au plus large (comptes de la protection sociale).

💡 Astuce mémo

Repère clé : en 1996, les ressources sociales dépassent 30% par l’impôt/ taxes (fiscalisation).

📖 9. Droit budgétaire local

📖 10. Adoption et exécution des budgets locaux

📅 Repères chronologiques

📊 Tableaux de synthèse

Finances publiques classiques vs modernes

Procédure budgétaire : délais parlementaires PLF vs PLFSS

⚠️ Pièges & confusions fréquents

1. Confondre le vote annuel des recettes/dépenses (annualité) avec la pluri-annualité introduite par la programmation : les deux coexistent mais ne valent pas même chose.
2. Croire que la réserve de précaution est approuvée par le Parlement : le taux est annoncé/communiqué mais l’approbation n’a pas lieu.
3. Penser que les crédits évaluatifs restent limitatifs : ils peuvent être dépassés si nécessaire (paiements au-delà des crédits ouverts).
4. Mélanger « cavaliers budgétaires » et « cavaliers sociaux » : la notion est commune, mais le domaine et la censure visent le régime des LF/ LFSS.
5. Assimiler déficit nominal et déficit structurel : le TSCG vise spécifiquement le déficit structurel (plafond 0,5% du PIB).
6. Croire que l’amendement parlementaire peut créer une mission : en réalité, il ne peut pas créer une mission et il est encadré (art 7 LOLF et recevabilité art 40 C.).
7. Interpréter la clause de suspension du PSC comme une suspension « définitive » : elle est temporaire et accompagnée d’obligations de publication jusqu’à la période prévue (jusqu’en 2023 inclus dans le cours).

✅ Checklist Examen

1. Section 1 (origines Angleterre/France/Allemagne) : expliquer les 3 étapes (recettes votées → dépenses discutées → périodicité/annualité) et donner les repères 1628 et 1689 pour l’Angleterre.
2. Section 1 (origines France) : retracer le consentement à l’impôt par les États généraux (établissement au XVe puis disparition fin XVIe, reprise par convocation) et la montée de l’annualité (1789 puis 1791).
3. Section 1 (origines Allemagne) : connaître la Constitution de Weimar (1919, puis 1933) et la liste des principes budgétaires (universalité, annualité, antériorité, interdiction des cavaliers budgétaires).
4. Section 2 (finances publiques) : distinguer finances publiques classiques et modernes, et savoir ce que signifient neutralité (classiques) et soutenabilité (modernes).
5. Section 3 (droit européen contemporain) : réciter les standards (annualité, unité, universalité) et rappeler l’absence de compensation/contration (universalité) telle que présentée dans le cours.
6. Section 3 (procédure de préparation gouvernementale du PLF) : ordonner les étapes Séminaire budgétaire → lettre de cadrage → conférences (performance/budgétisation) → arbitrages/lettres plafond → répartition-finalisation → dépôt (1er mardi d’octobre).
7. Section 4 (procédure parlementaire du PLF) : maîtriser le débat d’orientation des finances publiques (dernier trimestre, sans vote) et la navette avec délais 70 jours (40 AN puis 20 Sénat), y compris l’ordonnance et la scission d’urgence début décembre/ janvier.
8. Section 5 (exécution et contrôle) : expliquer la réserve de précaution (gel sans approbation du Parlement, taux annoncé entre 3 et 8% hors personnel, dégel ≈ 75%) et les décrets d’annulation (seuil 1,5% pour déclencher LFR).
9. Section 5 (exécution) : distinguer crédits évaluatifs, décrets d’avance (urgence, plafond 1% de la LF initiale) et les règles de reports (plafond 3% des crédits initiaux).
10. Section 5 (contrôle) : citer les moyens du Parlement (commissions finances, rapporteurs spéciaux, mission d’évaluation et de contrôle LMEC, assistance de la Cour des comptes) et distinguer contrôle (régularité) vs évaluation (efficacité/opportunité).
11. Section 6-8 (LFSS et finances sociales) : définir LFSS et cavaliers sociaux, et connaître les idées de compensation des allègements (monopole/neutralité) et la logique des périmètres (comptes de la SS, administrations de SS, protection sociale).
12. Chapitre 7 (finances locales, repères du cours) : rappeler l’organisation du budget local (deux sections) et les étapes : adoption en équilibre, information/procédure de vote, modifications de l’autorisation, exécution, endettement et trésorerie.